《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

5、 第五章 行政管理机构

　　行政管理机构及其改革问题是近年来我国行政管理学理论界研究的重点问题之一。当我们在前几章讨论了行政权力和行政职能以后，这里就必然要涉及行使这些权力、履行这些职能的机构,这些机构是行政管理活动的真正实施者,是行政管理活动的主体。在这一章中,我们将要讨论行政管理机构的构成、特性及其作用,以及行政管理机构的产生方式、设置原则及、行政管理机构的编制与改革等一系列问题。通过对这些问题的阐述,我们希望使读者清晰地认识行政管理机构。
　　第一节行政管理机构的特性与作用
　　一、行政管理机构的特性
　　行政管理机构是按照宪法和其他有关法律的规定,依照一定程序组建起来的,行使国家行政权力,履行各种行政职能的国家机关的总称,是国家机构的重要组成部分,亦称为行政机关、政府机关等。从社会管理的角度来看,行政管理机构是社会各种机关、组织中规模最大，管理范围最广的一种组织类型;从国家统治的角度来看,它又是国家意志的直接体现者和实行者。因此,行政管理机构具有以下特性:
　　(一)合法性
　　行政管理机构存在的依据是行政权力的存在,没有行政权力,行政管理机构也不存在了。而现代社会的公共权力都必须合法存在,即由法律赋予,依照法律行使。所以,行政管理机构的首要特性是具有合法性。也就是说,任何正式的行政管理机构都是依照法律规定并通过一定程序设立的,行使法律所赋予的权力,履行法律规定的行政职能。行政管理机构的建立、组成、编制和更换都必须严肃而合法,并要根据宪法和法律开展活动。国家行政管理机构成员的职责、权利、义务，行政管理机构行使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等,都必须以法律为基本依据,不得超越宪法和法律所规定的范围。依法行政并对其活动承担法律责任是行政管理机构从事各项行政活动所遵循的首要原则。当然,合法性也是行政管理机构权威性的来源,没有了合法性,其权威也就丧失了。
　　(二)主体性
　　行政管理机构是行使行政权力的主体,是行政职能的主要载体,在行政关系中居于主动地位。在进行社会管理的活动中,行政管理机构要根据实际情况和公共利益主动地发现问题,维护秩序和制定规划。例如,政府制定的各种发展规划和大纲,都是这种主体地位和主动性的具体体现。没有行政管理机构这一活动主体,政府的行政管理就失去了具体的承担者、施行者,政府就无法正常履行行政职能;履行其国家管理的职责。另外,各种行政管理机构也是重要的行政关系主体。行政关系是经行政管理机构规定和调整的,因行使国家行政权力而发生的行政主体之间,行政机构与公务人员之间,行政主体与其他国家机关、社会组织、公民、外国组织和外国人之间的权利和义务关系。在这种关系中,必有一方是行政主体,就是根据国家授权依法以自己的名义实施国家行政管理的组织。没有行政管理机构的参与，行政关系就不可能存在。
　　(三)系统性
　　行政管理机构是一个庞大的、有机的系统。任何国家的行政管理机构都是依法设置的由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明,协调有序的有机整体,其组织系统遍布全国各地。从管辖的范围来看,它包括中央政府、各级地方政府和各类基层行政管理机构,形成了一个类似金字塔形的层级结构,主要以分层管理的方式开展工作。从横向上看,各层级的行政管理机构内部都有横向职能部门划分，这些部门分工领导和管理各有关事务。这样一来,行政管理机构就构成了一个囊括社会各个行政区划、各个领域的庞大的行政管理系统,保证国家行政管理活动能够有序、有效地开展，使各行政层级、部门和单位在系统的结构中各司其职，协调运转,充分发挥个体效应和系统效应。破坏了行政管理机构的系统性,就不能保证系统内部的政令通畅和正常运作,国家行政管理活动就会陷于混乱和无序。
　　(四)权威性
　　国家权力是一种政治统治权力,也是一种社会管理权力,立法权是这一权力的核心,而行政权力则在于对社会公共事务进行具体管理。行政管理机构作为国家权力的执行机关,以整个社会生活为自己的控制对象,拥有凌驾于整个社会之上的权威,能够运用各种法律和行政的手段来维持社会的政治秩序、经济秩序和文化生活秩序,保证社会的协调运转。行政管理机构管理的对象,包括社会的各种团体和全体公民，都有义务而且也必须服从行政组织的一切合法的规定、命令，服从行政管理机构的指挥、领导和管理。在宪法和法律的范围之内,在行政组织的权责范围之内,不允许其他任何组织、团体和个人与之抗衡。对于不服从行政管理和裁决的,行政管理机构可以依法进行制裁和惩罚,这是行政管理机构区别于其他的社会自治和协调管理机构的主要不同之处。强制性和权威性是行政管理机构进行社会管理的重要依据和工具。
　　(五)执行性和管理性
　　一方面,在很大程度上说,现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构,执行后者通过的各项法律和法规。中央行政机关执行全国代议机关制定的法律和决定,地方行政管理机构除执行上述法律和决定以外,还要执行上级行政管理机构的命令和本级代议机关的决议另一方面，行政机关的权力日益增长,特别是委托立法权和政策制定权,使得行政管理机构有了很大的管理决策和辅助决策的权力。中央行政机关管理全国的内政、外交、军事等方面的行政事务,而地方行政机关则以管理内政事务为主，不管理外交事务,军事方面的管理事务也很少。行政管理机构在执行和管理的过程中,有权做出行政决策,发布行政命令和行政决定,并采取必要的行政措施。例如,制定各种社会福利的法律、法规、制度,建立社会福利和社会保障体系,建立健全合理的社会福利管理体制,筹集社会保险基金,创办各种社会公共服务事业，等等,这些都是执行性和管理性的具体体现。
　　二、行政管理机构的作用
　　行政管理机构作为一种对社会公共事务管理的机构,基于以上特性,主要具有以下两方面的作用:
　　(一)行使国家的行政权力,对社会公共事务进行管理
　　这种公共管理包括经济管理、社会管理和政治管理等方面。如:在经济事务管理方面,国家行政管理机构对经济部门(如工业农业部门、交通部门、工商贸易部门、经济计划部门等)实施领导,组织和管理社会经济。当代西方国家政府的经济功能,随着国家垄断资本主义的发展,有了很大程度的扩展,已经远远不是“守夜人”的角色。我国政府为了迅速发展社会生产力,推动经济持续、快速和稳定增长,通常要制定国民经济和社会发展规划、计划,包括区域经济和社会发展规划、计划;通过运用投资、信贷、财政、税收、价格等经济杠杆,指导、控制、调整企业的生产经营方向和投资方向,促使产业结构优化;等等。在社会事务管理方面,如通过建立专门机构对社会福利、社会救济、社会保险等事业实施管理,以及对国家的教育、卫生、文化等各项事业进行领导和管理。在政治管理方面,如由公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等,通过约束、控制、防御、保卫以及镇压手段,维护统治阶级的社会秩序,这是任何国家行政管理机构都不可缺少的作用和功能。
　　(二)执行和实施各种法律、法规、规章,维持社会治安和良好的市场秩序
　　行政管理机构的作用是和立法机构、司法机构相对而言的,是整个国家机器的一个组成部分。一般而言,立法是国家意志的表达,立法机构负责对国家重大事项进行决策,根据统治阶级和社会大多数人的意志制定法律;行政是国家意志的执行,负责执行立法机构的法律，贯彻实施其决策;司法则是运用国家法律审判具体的诉讼案件,保证法律公平、公正地执行。行政管理机构以立法机关的法律为出发点,向其负责,并受其指导和制约。以美国为代表的总统制国家中,总统为首的行政机构虽然不对议会负责,但议会掌握了国家的财政权,任何行政开支都需议会通过法案,因此,议会同样有制约行政机关的权力。不过,行政管理机构也有相对独立的作用,在法律赋予的职权范围内,自主确定其行为方式,创造性地开展活动,并制约和影响着立法机关与司法机关功能的实施程度。没有行政管理机构,国家的法律和政策就不能得以实施。
　　第二节行政管理机构的组成方式及其类型
　　一、行政管理机构的组成方式
　　所谓行政管理机构的组成方式,是指国家行政管理机构的组织形式与产生方式的总称。目前世界各国都设有行政管理机构,但由于各国的国情、历史传统、政治制度和行政体制的不同,因而各国在行政管理机构的组成方式上也存在着差别。同时,在一个国家内部,有的国家在中央政府行政管理机构与地方政府行政管理机构的组成方式上也存在差别。在这里,我们着重介绍世界上几种不同类型的国家最高行政管理机构的组成方式。
　　(一)内阁制国家行政管理机构的组成方式
　　内阁制国家的最高行政管理机构是内阁,内阁由首相、政府各职能部门的部长组成,首相为政府首脑,领导内阁。内阁由议院中占据多数席位的政党或政党联盟组成,其他政府机构的成员由任命产生,内阁向议会负责。国家一级的行政管理机构由内阁办公机构和各职能部门的机构组成。其主要代表国家是英国。
　　英国是实行内阁制政府制度的国家,中央政府即内阁是首相领导下的全体政府大臣的总称。中央政府由全体大臣、国务大臣、各部政务次官、执政党的督导员以及主室官员共约100人组成。内阁的产生主要是:由国家元首任命议会下院多数党领袖为首相,内阁其他成员由国家元首根据首相的提名任命。英国的惯例是,每次下院大选后，英王即任命多数党领袖为首相,授权其组织内阁,首相在与其他多数党首领协商后,提出政府和内阁成员名单,直接报请英王任命。在英国历史上，除有几次由多个政党共同组成联合内阁外,绝大部分内阁都是由下院中的多数党组成的内阁。
　　英国中央行政管理机构体系中除内阁办公机构和政府各部门机构外,还包括枢密院。枢密院是英国历史上遗留下来的古老机构,是在法律上辅助英王行使立法、行政和司法权的最高政府机构。其成员称为枢密院顾问官,由英王根据首相建议以特许状任命,终身任职。办公机构在首相的指导下由内阁秘书领导,设有内阁秘书处、中央统计局、管理与人事局和史料组。
　　此外,意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡等也是实行内阁制政府制度,其最高行政管理机构的组成方式与英国的大致相同。
　　(二)总统制国家行政管理机构的组成方式
　　总统制类型国家的最高行政管理机构由总统、总统办公机构、政府各部门机构以及独立机构组成。总统既是国家元首,又是政府首脑。总统通过选举产生,其他成员由总统依照法律程序任命。总统领导下的整个行政机关并不对议会负责。其主要代表国家是美国。
　　在美国,其联邦政府由总统、副总统和各部部长组成。总统作为政府首脑兼任国家元首,经民选直接产生。选举分为两个阶段进行:第一阶段选举总统候选人,由各州按州议会规定的方式选举与该州选派于国会的参议员和众议员总数相等的总统选举人;第二阶段选举总统,各州总统选举人组成选举人团,分别在各州府以无记名方式投票选举总统与副总统，获选举人票数二分之一以上者当选,若无人获得半数选票时,则由众议院和参议院分别选举正、副总统。政府各部部长由总统提名,经参议院同意后由总统任命。
　　另外,美国联邦政府包括总统办公机构、内阁和各部以及独立机构三类。其中的总统办事机构是白宫直属机构,是总统的助手和顾问班子。该机构的官员由总统任命,不必经过参议院批准,所以一般都是总统的亲信。内阁不是中央政府的一级组织,只是总统的咨询机构。按照惯例,内阁由总统、副总统和各部部长组成。内阁成员由总统任命，人数由总统确定。
　　美国联邦政府的独立机构是指为了某项目以国会立法形式设立的、独立于政府内阁各部的行政机构。它不属于哪一个部管辖，由总统直接领导。如美国新闻署、人事管理局、国家劳工关系委员会等。
　　拉美的阿根廷、巴西、墨西哥,亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦，非洲的埃及、肯尼亚等不少国家采取这种方式组成其国家的最高行政管理机构或中央政府行政管理机构。
　　(三)半总统制国家行政管理机构的组成方式
　　半总统制类型国家的最高行政管理机构的产生方式兼有内阁制和总统制的特点,以法国的第五共和国最为典型。
　　在法国，国家行政管理机构是政府,政府由总理领导,而总理是由经全民选举产生的总统任命的。总统与总理的关系是:前者决定大政方针,后者负责具体的行政事务。总统是国家元首,掌握实际统治权，成为国家权力的中心,不对任何机关负责。总统直接可以无须经议会同意而自行任命总理和政府部长,主持内阁会议;可以不经总理副署直接颁布紧急命令、发布总统咨文。
　　但是，作为执行总统的对内对外政策,掌管行政机构和武装部队的中央政府由总理、国务部长、部长、国务秘书等组成。法兰西第五共和国宪法规定:“共和国总统任命总理”,“共和国总统根据总理的提议任免政府其他成员”。政府不设副总理和副部长。内阁由总理和部长组成，总理为内阁会议主席,国务秘书为非内阁成员,不能参加内阁会议,只有在内阁讨论某一有关问题时,才被邀请列席会议。但是,政府不对总统负责，而对议会负责。议会可以谴责政府。当议会通过谴责案即不信任案或否决政府的施政纲领或总政策声明时,总理必须向国家元制度的特点。首即总统提出政府总辞职。就这一点而言,半总统制具有内阁制政府采用这种方式组成政府的国家主要是法国、芬兰、冰岛、葡萄牙等、20世纪90年代以来,俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。
　　(四)委员会制国家行政管理机构的组成方式
　　委员会制国家的最高行政管理机构是由议会选举产生的委员会，委员会由主席领导，主席为政府首脑,委员兼任各部部长,最高行政机构对议会负责。委员会的办公机构和各职能部门机构共同组成国家一级的行政管理机构。这种类型的主要代表国家是瑞士。
　　瑞士是世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家,它的政府组成方式比较特别。瑞士联邦委员会是瑞士最高行政管理机构.由联邦议会两院(国民院和联邦院)联席会议从有资格被选为议员的公民中选出七名委员组成,任期四年,与联邦议会的任期相同,可以连选连任,不受限制。任期内,如出现委员缺位时,由议会补选。委员不得兼任议员。委员会设正副主席各一人,亦由议会从七名委员中选出。委员会主席就是联邦主席,既是政府首脑,又是国家元首,任期一年,不得连任。按照惯例,主席任期满时,由副主席通过选举继任,并另选新的副主席。联邦委员会设外交部、内政部、司法警察部、财政部、国民经济部、交通运输与能源部以及军事部,由七名委员分别兼任这七个部的部长。
　　需要说明的是,瑞士联邦议会不仅有立法权,而且有行政政策、方针决定权,是最高行政领导机构。议会是委员会的上级机关,对委员会享有监督权,可以变更或撤销委员会的决定和措施。议会通过的法律案或其他决定,委员会不能要求议会复议,必须服从和执行。
　　(五)□□制国家行政管理机构的组成方式
　　我国的最高行政管理机构是中华人民共和国□□,即中央政府，由全国人民代表大会产生,对其负责,受其监督。□□由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。□□的办公机构和各职能部门机构共同组成我国中央人民政府的行政管理机构。
　　我国宪法规定:“中华人民共和国□□,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。”从历史上看,□□的前身是政务院,但是两者有一定区别。根据1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,当时的中央人民政府,是指对外代表中华人民共和国、对内领导国家政权的中央人民政府委员会,以及由它组织并从属于它的四大机构:作为国家政务最高执行机关的政务院;作为国家军事最高统辖机关的人民革命军事委员会;作为国家最高审判机关的最高人民法院和作为最高检察机关的最高人民检察署。当时的政务院只是中央人民政府中的一个机关。1954年宪法将政务院改称为□□,下设国防部,以担负国防建设和军事管理方面的职能。从这时起,□□成为我国的中央政府。
　　□□总理由□□提名,经全国人民代表大会投票表决决定，由□□任命。其选举程序由以下三个环节构成:第一,提名,即全国人大选举产生□□,由□□提名□□总理人选。第二,投票表决,即全国人大代表在充分协商和民主讨论的基础上投票表决。候选人获得半数代表的同意,即为通过。第三,任命,即总理提名人经全国人大代表投票表决通过后,由□□签署主席令任命。
　　□□的其他组成人员，包括副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长,由□□总理提名,经全国人大代表过半数投票表决决定,再由□□任命。在全国人大闭会期间,根据□□总理提名,全国□□会有权决定部长、委员会主任、审计长、秘书长人选,由□□任命。
　　二、行政管理机构的类型
　　行政管理机构的范围很广,种类也很多。根据不同的标准大概可以将行政管理机构分为以下几种类型:
　　(一)根据行政管理机构的性质划分
　　根据行政管理机构的性质进行区分,行政管理机构包括以下几类:
　　1.领导机构
　　领导机构是指在整个行政管理机构中处于对重大行政问题进行决策和在行政执行中从事指挥、监督等活动的机构,如我国的□□,它在整个行政管理机构中发挥着中枢作用。
　　2.执行机构
　　执行机构又称为职能机构,它是指在领导机构领导下分管某一专门领域行政事务的机构,如财政部、民政部、教育部、劳动和社会保障部等,它的主要作用是执行领导机构所制定的方针、政策及其决策,管理该领域的行政事务。
　　3.监督机构
　　监督机构是指对各种行政管理活动进行监督检查的机构,如监察机构、审计机构等,它对于促进行政管理机构依法行政和防止腐败发挥着重要作用。
　　4.咨询机构
　　咨询机构又称为参谋机构,它是为政府及有关部门提供咨询建议和出谋划策的机构,如各级政府的研究室、政府决策咨询委员会等,它对于实现行政决策的科学化、民主化发挥着重要作用。
　　5.信息机构
　　信息机构是指政府中设立的专门负责信息的收集、加工、传递、储存,为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的信息服务机构,如统计局、档案局等,它对于行政管理的领导机构、执行机构及其他机构了解情况、沟通信息、科学决策、指挥统一发挥着重要作用。
　　6.辅助机构
　　辅助机构又称办事机构,它是指为协助行政首长的领导工作而设置的综合性办事机构,既包括各级政府及其部门设立的办公厅或办公室,也包括为协助行政首长处理某一领域专门行政事务而设立的专门办事机构。前者如□□办公厅、各省人民政府办公厅、财政部办公厅等,后者如□□侨务办公室、台湾事务办公室等。这些机构在行政管理过程中在参与政务、处理事务和做好服务方面发挥着重要作用。
　　7.派出机构
　　派出机构是指国家有关行政管理机构依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构。亦称分支机构或驻地机构。派出机构有权代表国家行政管理机构执行某种特定任务或从事某种专门业务，但不是一级国家行政管理机构。后者通常对前者实施积极的领导、协助和监督。
　　派出机构的权力由派出它的国家行政管理机构授予。派出机构违反法律、法规、命令时,出它的机关全部和部分撤销所授权力。中央部政、铁、海关等机关在各地的分支机构,以及外交部在国外的使馆、领
　　馆,还有公安派出所,都属于派出机构。
　　(二)根据行政管理机构的职能划分行政管理的职能机构依其行使职能的不同,又可进一步区分为:
　　1.经济类行政管理机构
　　这类机构主要代表国家对社会经济进行宏观调控和管理。例如，2003年我国十届人大通过的新一轮□□机构改革方案中,设立的国家发展和改革委员会就是这样的行政管理机构。其主要职责是:拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、长期规划、年度计划、产业政策和价格政策，监测和调节国民经济运行,搞好经济总量平衡,优化重大经济结构,安排国家重大建设项目,指导和推进经济体制改革。
　　2、社会类行政管理机构
　　这类机构主要进行社会文化生活等管理活动。所谓社会管理,就是通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务、化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定。公共服务是21世纪公共行政和政府政革的核心理念;包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众参与社会经济,政治、文化活动等提供保障。这类行政管理机构往往包括民政、教育、卫生、体育、社会保障等部门。
　　3.政治类行政管理机构
　　这类机构主要从事维持政治制度和管理政府内政、外交事务等活动。包括人事、国家安全、监察、司法、民族事务、国防、外交等部门。
　　此外,还有一些独立机构或者准行政管理机构。如美国的联邦独立管理机构就很具有典型性。这种独立机构是为了完成政府专业管理和专门任务而设立的行政机构,占美国联邦行政机构的比例最大。可分为3类:第一类是独立管制委员会,如联邦储备委员会、联邦通讯委员会等:第二类是一些政府公司,包括美国邮政局、联邦储备保险公司和美洲国家基金等;第三类是一些其他独立机构,这些机构是为政府或公众提供服务的,包括国家科学基金会、人权委员会等。
　　第三节行政管理机构的设置
　　一、行政管理机构设置的原则
　　行政管理机构设置是指行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。从历史的角度来看,行政管理的环境总在不断地发生变化,行政管理机构也不能一成不变,它要随着环境的变化而变化。因此，行政管理机构的设立、变更、撤销和合并,是一种正常的行政现象。但是,行政管理机构的设置应该合理而科学,否则就会影响行政管理机构的运行效率和行政管理的水平。为了保证行政管理机构设置的合理性和科学性,在设置行政管理机构时应该遵循以下基本原则:
　　(一)适应性原则
　　根据社会政治、经济与文化的发展,适时面科学地设置、调整和改革行政机构,以适应社会向政府提出的要求,这是行政管理机构设置的最基本原则。国家行政管理机构是一个与外部环境密切联系的开放性的社会系统,它适应外部环境的需要而产生;在与外部环境的相互作用中,发挥着自己的特定功能。一个社会的经济环境、政治环境和国际环境都可能对行政管理机构的设置和运转产生重大的影响。因此,设置行政管理机构必须要考虑到这些环境因素,适应外在环境的系统要求、另一方面,当这些环境因素发生改变时,行政管理机构也要发生相应的转变,以求适应这些变化。新中国成立以来,我国行政管理机构为了适应社会发展的要求,已经进行了多次调整,特别是从建立社会主义市场经济体制以来,行政管理机构开展以转变职能为目标的改革,大幅度减少了微观经济管理部门。中共十六大报告明确指出:“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革。”这些要求都体现了新形势和新环境下对我国行政管理机构的新要求和挑战,行政管理机构只有满足了这些要求,才能更好地适应环境、发挥效能。
　　(二)协调性原则
　　行政管理机构是一个协调运转的系统,其结构如何,对系统整体功能的发挥有重大的影响。机构的结构合理、协调性高,则系统的整体功能大于部分之和;机构的结构不合理,则系统的整体功能小于部分之和。现代行政管理机构规模庞大,单位众多,没有有效协调,就会各自为政,难以履行行政职能。因此,在行政管理机构的上下级之间和同级各部门之间,机构设置一定要合理、协调。首先,要求机构设置要统一。我国在国家结构形式上实行的是单一制,各级行政管理机构的组织与领导体制、主要职能部门的设置在原则上应该基本一致;不同地区的同级政府内设的行政机构,其名称、级别与功能也应基本统一。机构设置上的统一与规范,有助于国家政令统一而迅速地传达和实施,有利于行政机构之间互相协调一致。其次,领导指挥的统一也有助于机构之间的协调。行政管理机构中的命令、指挥关系要尽量集中与单一。一般来说,一个下级组织或人员只受一个上级组织或领导指挥。在双重领导或多重领导下,其命令、指挥关系要区分主次,指挥机关本身也应该保持最大限度的协调。同时,一个上级组织或领导也应只指挥命令它的下一个层次的组织人员。除非特殊情况,一般不要越级下达命令、越级直接指挥。否则,行政管理机构的指挥和管理都会陷入一定的混乱，缺乏应有的协调性。
　　(三)权责相称原则
　　一方面,行政管理机构是一个权责体系,权力和责任是任何行政管理机构的重要组织要素。权力是行政管理机构履行职能、发挥功能的工具和凭借,没有行政权力,行政机关的管理性和权威性就无法得到发挥。另一方面,行政管理机构作为行政管理行为的主体和行政管理行为的施行者,也必须对自己做出的行政管理行为负责;否则,行政管理机构就可能滥用行政权力,不履行行政职责,与设置行政管理机构的原则相违背。所以,要依法明确规定各个行政机构的职责范围,授予其相应的行政权力,规定其对上级和下级应承担的责任,建立和完善权责一致的行政体系。
　　行政管理机构是各法定职位的集合。职位是因工作需要而设置的工作岗位，是职权与职责的统一。每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政、法律责任应保持一致,职权与职责都应有法定的、明确的说明。这些说明应具有严肃性和稳定性,不因特定成员的去留而改变。坚持职责与职权的统一、相称,就是要反对权大责小、有权无责，以及权小责大、有责无权的现象，就是要防止法定职权与实际职权的不一致,就是要避免和杜绝踢皮球、无人负责或滥用权力、不负责任的官僚主义现象。
　　(四)精于高效原则
　　追求行政管理高效率是由行政管理机构自身的性质所决定的。行政机关作为国家权力机关的执行机关,就是要高效率地执行宪法,法律和行政法规，追求行政管理高效率。然而,行政管理又是由许多部门、许多层次组成，行使着许多重要的权力。要获得行政高效率,行政管理机构就必须尽可能精简,避免职能重复交叉。要统一资权，进行科学合理分工、优化结构,使运行程序简便,运行机制协调、完善、畅通。如果机构设置臃肿,任务不明确,权责不相称,分工不清楚,人员编制不科学乃至于人浮于事,高效能就无从谈起。在设置行政组织时必须充分考虑这些因素，尽可能使机构精干，运转协调,以提高行政管理机构的整体效能。
　　(五)法制性原则法律依据主要体现在《中华人民共和国□□组织法)(以下地方级方各级政府机构都作了具体的规定。在1998年开始的新一轮政府机具有一定法律效力的各种条例和地方性法规,对于中央政府机构和机务，目的是为政府机构改革与机构设置工作确立新的符合社会主义市构改革中,又提出了修改(□□组织法》和地方政府组织法》的任务院组织法》)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级理机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障。如我国在这方面的人民政府组织法)(以下简称(地方政府组织法》)中。另外,其他一能行政管理机构设置的法制性原则包括两方面内容:一方面,行政管场经济要求的法律规范和法律保障。另一方面,行政管理机构的权责都必须由法律赋予。行政权力有一种自然的扩张趋势,如果不能依法行政,行政权力可能会侵犯社会和公民的正当权益,为避免这些结果，在进行机构设置的时候就必须对机构的权力范围和责任承担进行明确界定,形成“法治政府”和“责任政府”。
　　二、行政管理机构设置的程序
　　为确保行政管理机构的权威性和严肃性,实现机构设置的合法化,就必须将行政管理机构的设置程序纳入法制化的轨道,制定并严格拆行《行政机构编制法》,这也是杜绝行政首长个人随意设立、变更行政机构的关键。所谓行政管理机构设置的程序是指依法设置行政管理机构的方法和步骤。在当代世界各国,国家行政管理机构的设置都必须经过一定的程序才能进行。然而,由于世界各国的历史传统和政治制度的不同,在行政管理设置的程序方面也存在着差距。但一般说来,行政管理机构设置的程序主要有如下几个基本环节:
　　(一)提出行政管理机构设置的理由,并设计出初步方案
　　行政管理机构的设立、变更、撤销和合并不是任意的,而是有其客观原因的,或者是由于行政环境的变化而导致行政管理机构的变更,或者是由于行政管理体制的改革而导致行政管理机构的变革,或者两者兼而有之。不管是出于何种理由,行政管理机构的设置总是有原因的。要设置行政管理机构,政府或政府的机构编制部门必须就此提出充分的理由。然后,在调查研究和广泛征求意见的基础上，就行政管理机构的设立或者变更、撤销或者合并提出具体的方案。
　　(二)对行政管理机构设置方案的评估和论证
　　行政管理机构的设立、变更、撤销和合并是一件非常复杂的事情。既要考虑行政管理本身的需要,还要考虑现有机构的惯性;既要考虑机构对环境的适应性,又要考虑机构自身的运转协调;既要考虑机构设置的合理性,又要考虑机构设置的合法性。还涉及不同部门之间的权力划分、职能定位、人财物的分配,甚至还关系到官员的升迁和人员的安排,等等。因此,对于政府或政府机构编制部门提出的行政管理机构设置方案必须组织专家与相关人员进行充分评估和论证，在充分听取各方意见之后,还要进行必要的修改,甚至有时还得推倒重来。重新制订新的方案后仍然需要论证,直至其科学性和合理性得到绝大多数评估与论证者肯定后,方可提交给相关立法机构或上级行政机构予以批准。
　　(三)对行政管理机构设置方案的批准
　　行政管理机构的设置方案提出并经评估、论证后,还必须提交有批准权的机关予以批准,这是一个必不可少的程序。一般说来,批准机关有立法机关和上级行政机关。中央政府主要职能机构的设置,必须由全国性的立法机关予以讨论通过;中央政府内设的办事机构及一些辅助性机构由中央政府批准即可;同样,地方政府的职能机构的设置一般也要由相应的地方立法机关讨论通过;地方政府的办事机构的设置一般由同级政府批准即可,但要向上级政府备案。
　　(四)对行政管理机构设置方案的落实与实施
　　在行政管理机构设置方案经立法机关通过或经上级政府批准后，就需要对方案进行组织实施。组织实施的过程是一个非常复杂的过程,关键是人、财、物的组合。这里既有官员的选拔、升迁,也有一般工作人员的安排。特别是当机构撤销或合并时,多余人员的安排往往是一个非常大的难题。行政管理机构设置方案的实施,由中央政府和地方政府负责。中央行政管理机构的设置,由中央政府负责落实;地方政府行政管理机构设置方案的实施,由相应的地方政府负责落实。但中央政府有责任领导和监督地方政府实施其行政管理机构设置方案的实施工作。
　　我国《□□行政机构设置和编制管理条例》第五条规定:“□□行政机构的设立、撤销或者合并,由□□机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。”根据《□□组织法》、《地方政府组织法》和《□□行政机构设置和编制管理条例》,我国行政管理机构设置的具体程序应包括:
　　(1)□□组成部门的设立、撤销或者合并由□□机构编制管理机关提出方案,经□□常务会议讨论通过后，由□□总理提请全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,提请全国人民代表大会常务委员会决定。
　　(2)□□直属机构、□□办事机构和□□组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并,由□□机构编制管理机关提出方案，报□□决定。
　　(3)省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府编制管理机关提出方案,报经同级人民政府常务会议讨论通过,并报请□□批准,最后报同级人民代表大会常务委员会备案。
　　(4)自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上级人民政府批准。
　　(5)省、自治区的人民政府在必要的时候,经□□批准，可以设立若干派出机构;县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机构;市辖区、不设区的市的人民政府,经上级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机构。
　　(6)县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立,在上级政府批准的编织总额内,由各工作部门报请同级编制部门批准。
　　行政管理机构设置程序关系到行政管理机构的科学化、法制化,是行政程序的一个重要组成部分。在我国逐渐走向法治国家的今天,加强我国行政管理机构设置程序化的建设势在必行。这不仅仅是体现在相关的法律文件中,更应该体现在政府设置行政管理机构的实际过程中。
　　三、行政管理机构编制
　　一般说来,行政管理机构编制是指国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、工资标准和经费额度等的总称,简称行政编制。狭义的机构编制是指一个行政管理机构的人员定额,以及各种人员的比例结构。其中,人员的定额是指人员数额上的限制;人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比例关系。
　　编制具有经济、组织和法律三方面的意义,对行政管理机构来说行政经费的预算、收支等均以编制工作为基础。同时,行政管理机构为了完成一定的目标而把各种人员组织起来,也是通过编制工作具体体现出来的。编制工作又是根据国家计划按照法定程序进行的,所以,一经确定，就具有法律的权威,未经法定程序,任何人无权随意更改。(一)行政编制管理机构
　　行政编制管理机构是指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门,是行政编制管理的主体。各国主管行政编制机构的设置以及管理内容各不相同。如美国由行政管理和预算局负责审查联邦政府机构的预算和管理情况,并就联邦公务人员的录用、培训、考核、晋升等事项向总统提供意见。英国由财政部编制局主掌人事行政工作(不包括考选),其下设有各部编制局专管机构组织与人员编制。日本由行政管理厅负责综合协调机构设置和人员定额,审查决定内阁各级机构的设立、撤销和人员增减。
　　我国中央一级主管行政编制的机构是中华人民共和国中央机构编制委员会，它是中华人民共和国□□下属的一个机构,它的任务是制定国家行政机构和管理机构的总方案,协调□□下属各机构和部门的权力和任务,制定省、自治区、直辖市的机构设置和人员编制，监督各省、自治区、直辖市等的编制委员会的工作,等等。各省、自治区、直辖市及其下属县以上地方政府设有机构编制委员会，并设有常设办事机构-机构编制委员会办公室，在机构编制委员会领导下，负责本行政区域的行政管理体制和机构改革以及机构编制日常管理工作,它既是地方政府的工作机构,也是地方党委的工作机构。
　　(二)行政编制管理的内容
　　行政编制管理是指对行政管理机构的机构设置、人员数量以及人员结构的管理。其特点是,第一,集中程度高。尤其是对国家机关,为了保障其高效率,节省开支,对其进行集中统一管理。第二,综合性强。编制管理的范围较宽,涉及各个机关和单位,既要掌握其共同性,又要了解其各自特点,并相应采取不同的管理办法。管理过程中,编制工作需与组织和人事工作、财政工作等密切配合,搞好协作。第三,它是一种经常性和长期性的工作,只要有管理机关和单位、组织的存在，编制管理就不能停止。编制管理的主要内容包括三个方面:
　　1.职能管理
　　职能是组织机构得以设立的依据和基础。职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为,它是国家根据一定时期内国家的方针政策以及社会、经济、文化等发展的需要,对各行政管理机构的职能进行配置、协调的活动。我国的编制管理机构的职能管理的主要内容包括:
　　(1)在拟订机构改革或行政管理体制改革方案时,提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。
　　(2)在各部门实行“三定”时,合理配置各部门的职能,帮助各部门搞好职能配置的研究,制订具体方案。
　　(3)协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。
　　(4)协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工,以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。
　　2.机构管理
　　所谓机构管理,主要是指对机构设置与调整的管理,具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。具体内容包括:
　　(1)根据各级政府的职能总量及类别,确定每级行政管理机构的总体规模。如规定省级政府机构总数为40个左右，县级政府总数为30个左右。
　　(2)划分机构的属性。根据机构所承担的职能性质的不同;将机
　　制奠定基础。构分类,以便准确地确定机构的性质、合理地界定职能,为核定人员编
　　(3)对机构规模的管理。主要包括对各级部门内设机构数量的控
　　质、难易程度和数量相适应。制,以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的工作性
　　3.人员编制管理
　　人员编制管理是指对行政管理机构内部人员数量、结构、领导职数、员工数额等的确定及其管理,这是行政编制管理中最大量、最经常的工作。主要内容包括:
　　(1)制定各级政府编制比例和编制标准。编制比例是指编制员额与核定编制所依据的事务数量之间的比例关系。各级政府所辖的面积、人口数量、经济发展水平都是核定编制的依据,在它们与编制之间有一个数量比例的关系,这个数量比例关系的确定是编制管理的重要内容。编制标准是指按照编制比例确定的各级政府机构和人员总数额规定。它是对各级行政管理机构的编制的具体规范。
　　(2)核定各部门人员编制总额。根据编制比例确定各级行政管理机构的编制标准后,再制定各部门、单位的人员编制总额。它是为完成组织目标,履行本机构职能所必需的核定人数。
　　(3)确定人员编制结构。确定全国行政管理机构和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。包括领导职数与非领导职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、不同年龄层级的比例、各种学历以及文化程度的比例等。
　　第四节行政管理机构改革
　　一、行政管理机构改革的原因
　　行政管理机构改革就是对那些已经不能适应并推动社会发展的原有机构进行的变革活动。行政管理机构(简称行政机构)是社会大系统中的一个子系统,随着社会的发展、环境的变迁,行政机构也会随之不断变革。因此,从长远的角度看,行政机构的稳定是暂时的、相对的，而变革是经常的和绝对的。这种趋势古今中外,概莫能外。所以,进行行政机构改革已经成为世界各国所共有的政治现象。改革开放以来，我国政府的机构局部调整几乎每年都有,全局性的改革也有五次。在美国几乎每一任新总统上台,都要建立有关机构改革的专门委员会,对主要政府机构作一番调整,其他国家也都授予政府改革行政管理机构
　　的一定权力,适时进行机构改革。行政机构改革的主要原因分为如下两类:
　　(一)外部因素
　　1，经济体制转变会导致行政管理机构的变革
　　经济体制的变化永远是行政机构变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态,发展到商品经济、市场经济时代，作为公共管理组织的行政管理机构也处在不断的变革之中。
　　在自然经济状态下,社会的经济生活随着家庭的需要缓慢地发展，生产多在一种分散、自发的状态下进行。此时行政管理机构对经济生活几乎采取不干预的政策,很少甚至没有设立管理经济事务的政府机构。行政管理机构至多只是在维护社会秩序和进行大型水利建设所必需的限度内履行外交、治安、经济等职能。
　　在商品经济时代以及商品经济发展的高级阶段即市场经济时代,情况就发生了很大的变化。由于生产和交换范围的扩大,经济纠纷和经济冲突的增加,更主要的是为了抑止那种无政府状态下的经济竞争所带来的经济危机和社会财富分配不公,各国政府纷纷抛弃原先所信守的不干预政策,以政府之手全面干预社会经济活动,行政管理机构也随着行政职能的增加而急剧膨胀起来。不仅政府中管理经济的部门迅速增加,社会福利性的行政管理机构也不断得到强化。在这一时期,行政管理机构不仅在规模上扩大了,在其作用空间里也迸发出前所未有的能量。在以知识为经济增长基础的市场经济新阶段,随着科学技术日益进步,提出了改革政府,建立一个精干、高效、运转协调的行政管理机构的要求。
　　2.政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革
　　当政治制度发生根本性的变化时,行政管理机构的阶级属性就会发生改变,此时行政管理机构一般都会发生大的变化,必须全面重新置和确立。当政治制度进行局部变革时,也会发生行政管理机构的调整和变化。比如,我国理顺党政关系、政企关系的改革,人治型管理体制向法治型民主体制的转变,这些都是政治体制改革的内容,而我国的基本政治制度并没有发生改变。它们对行政管理机构的职能范围、工作方式和组织程序都有深刻而具体的影响,必然引起行政机构相应的变革,以适应新的要求。
　　机构改革作为政治体制改革的重要内容,作为政治体制改革的一个子系统，是我国政治体制改革进程中的必然。然而,政治体制改革的主要内容不展开,政府机构的职能、工作、结构和人员便很难得到合理而稳固的确定。我国在20世纪80年代的政府机构改革之所以成效不明显,就是最好的实证。如1982年机构改革之时,政治体制改革还处在设想阶段,付诸实施尚待时日,机构改革因为缺乏政治体制改革的配套联动而不能完全达到预定目的。另外一方面,行政体制改革不能取得突破性进展,政治体制改革也势必裹足不前,不能顺利展开。
　　3.社会发展程度也影响到行政管理机构的变革
　　社会发展程度是指社会中的企事业组织、社群组织、传媒机构等非政治和非行政组织的发育程度与成熟程度,以及社会公民素质的高低程度。社会组织和公民是行政管理机构管理的对象和客体,它们的发展程度必然会对行政管理机构的组织方式、运行方式和工作方式发生影响,也会对行政机构的工作业绩不断提出要求。例如,社会企事业单位一方面受到政府管理体制的制约和影响,另一方面又给政府管理以巨大的反作用。社会企事业单位与国家权力结合得越紧,行政管理机构的工作方式和组织结构就越不能摆脱计划经济和控制经济的模式，则大而全的政府模式就无法得到彻底地改变。再如,社会群团组织的兴起和独立发展是民主政治发展的产物和标志。随着社会群团组织的独立性、自由度、参政程度的提高,它会在政府行政组织的外围形成强大压力,从而影响到行政管理机构自律意识的形成,进而养成公正行政、公开行政的民主管理方式。
　　4.国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革
　　国际环境包括国际政治、经济、社会、军事等综合环境，也会对一国内部的政治制度、行政制度和经济制度带来一定的冲击和挑战,促使它们逐步转变,以适应新的要求和形势。当前,经济全球化是一股不可阻挡的浪潮,对世界各国的国内政治与行政环境都会产生持久而深远的影响。全球化涉及社会、经济、文化、政治等人类生活的一切领域,它不
　　仅遍及发达国家,对于发展中国家而言,也扩大了其与世界经济的融合,同时又使得竞争变得更加残酷,更加重要。经济全球化削弱了民族国家对于社会生活的调控能力与政治控制程度,经济全球化尤其对于一国经济产生了巨大影响。不仅政府体制不得不适应经济全球化的需要,而且立法、司法体制也不得不改革以便应对经济全球化带来的压力与问题。人们努力创造新一代的全球控制规则与机构。对于中国而言,原来的那种集权式行政体制显然不能适应全球化与信息经济的需要,全球化需要政府机构设置灵活,经济、社会政策更能体现开放型,考虑国外各种因素的影响,政府职能应转向为经济发展提供一个良好的法律秩序与制度环境,而不适宜于直接参与经济活动或以企业运营者的面目出现。行政垄断也必须逐步得到消除。
　　(二)内部因素
　　1.机构的过度膨胀
　　行政管理机构作为一个系统,必然有其管辖的层级和管理的幅度，管理任务的实现也有赖于一定的机构规模和形式。但是,如果机构的规模和人员过于庞大,人浮于事、臃肿不堪的现象就会蔓延,影响到机构的运作效率和生机活力。而且，经验证明,自行政管理机构建立之时起,其运作和发展便陷入了一个不断扩张、盲目膨胀的非良性运动之中。许多行政组织在发展过程中总是力求扩张其职能范围并相应设立各类机构，进而寻求人员编制的扩张。随着时日的增加,行政管理机构体积的扩张逐渐超出了社会必要的限度,使组织健康受到侵害,臃肿代替了精干,低能代替了高效,这就必然需要通过机构改革来防止机构的膨胀。
　　2.人员素质不高、弱化
　　由于行政管理机构庞大,人员众多,所以人员素质参差不齐,差异也往往很大,一部分的公务员往往不能达到所需的标准。这主要表现在两个方面:
　　(1)时代发展造成的公务员素质的弱化。在计划经济时代,我国行政人员学习的专业知识主要是一般政治理论,专业知识和管理知识相对薄弱,大部分人员没有经过系统、专业的学习,也缺乏定期的组织培训,虽然他们在实践中积累了不少经验,但由于历史的局限和体制原因,行政人员的行政能力较弱。市场经济和经济全球化的迅速发展,对政府的行政管理能力提出了更高和更多的要求,公务员原有的传统知识系统和结构显然已经不能再满足这些要求。政府在经济社会事务增加时,只能靠增加机构和人员来保持对社会的行政管制。行政系统中普遍存在的机构臃肿、人浮于事、效率低下、官僚主义严重等积弊,无不和行政人员所具备的知识和能力紧密相关。
　　(2)年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化。公务员长期工作在某一个部门,容易造成知识面和工作经验的狭窄,当工作部门和专业发生改变时,便不能适应新的环境和要求。一个部门长期处于封闭状态,人员没有进出的流动,也会形成僵化、呆板的作风,公务员的年龄和知识面都会发生弱化。
　　二、行政管理机构改革的基本目标
　　世界各国行政管理机构改革都有其自身的目标。一般说来,精干、高效、廉洁是各国行政管理改革的共同目标。但由于各国的国情和历史条件的不同,每个国家的每一次行政管理机构改革又有其特定的具体目标。在当代,我国行政机构改革的总目标是:适应经济发展和社会全面进步的要求,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化的国家行政干部队伍,提高为人民服务的水平。具体可以分为四个方面:
　　(一)按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开
　　转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率是机构改革的目标,它们是紧密相连的整体,其中转变职能是第一位的。不转变职能,管理内容和管理方法依然如故,各方面关系就难以理顺,机构和人员就减不下来,行政效率就无法提高。因此，一方面,要按照政企分开的原则,把属于企业的自主权切实下放给企业,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争主体;把属于市场调节的职能切实转移给市场,使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。另一方面,要建立健全宏观调控体系,合理划分中央与地方的职责权限，把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益很好地结合起来，搞好总量平衡和综合协调,集中必要的财力物力进行重点建设,综合运用经济、法律和必要的行政手段,促进经济和社会更快更好地发展。该下放的权力一定要下放,该加强的职能一定要加强,真正做到微观放开放活,宏观管住管好,这才是转变职能的完整内涵。
　　(二)按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政
　　早在1982年邓同志就指出:“精简机构是一场革命”,并强调,“如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的,包括我们自己和我们下面的干部。这确是难以为继的状态,确实到了不能容忍的地步,人民不能容忍,我们党也不能容忍。我们要坚持社会主义道路,要坚持实现四个现代化,能够容忍这种状况继续下去?所有老干部都要认识到，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化,是革命和建设的战略需要,也是我们老干部的最光荣最神圣的职责”。①精简机构和优化人员也是世界各国进行机构改革的主要内容之一。
　　(三)按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职能分工
　　在计划经济条件下,由于权力高度集中于政府,集中于中央,为了制约权力过度集中在某一部门,就把一种权力分割开来,分到两个或更多的部门行使。实践证明,在向市场经济转变的过程中,这种制度设计弊端很多。随着市场经济的发展,政府向地方、企业和社会下放了大量的权力,政府对社会和企业的具体审批事务大大减少。在这种宏观骨景下，就应该根据权责一致的原则,重新调整政府部门的职责权限，明确部门之间的职能分工,合并相同、相近和相似的职能,交由同一个幕门承担,克服多头管理、政出多门的弊端,同时加强和完善对权力行使监督机制，使权责相适应。
　　(四)按照依法治国、依法行政的要求,加强行政法制建设
　　依法治国要求各国家机关都严格依法(包括宪法)行使其权力,依法处理国家事务,治理国家。世界各国都一样,国家机关中对经济和社会发展影响最大,与公民关系最密切且休戚相关,因而权力最大、机构最多、人数最众的,是行政管理机构。自然，行政管理机构能否依法办事,对公民的榜样作用也最强。国家所颁布的法律、法规,80%都须行政管理机构执行。因此,行政管理机构能否依法行政,将从总体上决定我国能否依法治国,建立社会主义法治国家。
　　三、行政管理机构改革的基本内容
　　行政管理机构改革是一项全球性的课题。20世纪70年代以来，由于各国政府面临着相同的变革压力,包括全球化、市场化、信息化的冲击,日益不满的公民,以及财政危机,所有这一切都使得规模庞大、高度集权、稳定僵化的传统行政管理机构无法适应时代发展的需要。因此,世界各国都在根据国内国际形势的变化,相继进行以政府机构改革为核心的行政改革。综观世界各国的行政机构改革,既有共性,也有个性,在其发展趋势方面也大致相同。
　　(一)西方发达国家行政管理机构改革的主要内容
　　政府面临的问题以及政府职能的趋同化,使得西方各国超越了国情特点、历史文化传统、政党意识形态等的差异,在行政机构改革模式、途径与方法上呈现出一些共同的趋势和特点。
　　1.从“大政府”向“小政府”转变
　　由于政府职能、政府机构的扩大,对经济和社会事务的干预增多，各国政府普遍出现机构林立、职能重叠、条块分割等弊病,财政支出也随之增加。因此,精简机构,确定政府的合理规模以提高行政效率,成为西方各国行政机构改革的重要目标和总体趋势。以美国为例，1995年克林顿政府提出了“裁员、节支、高效”的政府机构改革计划,主要包括:关闭某些部门设在地方的机构,合并职能重叠的政府机构;4年内精简联邦政府机构人员22.5万人。
　　纵观世界机构改革的实践,可以看出,各国缩减政府机构的政策工具和途径主要有:
　　(1)重新审视政府职能定位,缩小政府的职能范围,如英国撒切尔政府行政改革着眼于政府与社会的关系,目的是通过卸载实现政府从社会的全面撤退和重归小政府模式。
　　(2)压缩社会福利项目,放松对企业的规制,通过合同出租将部分公共物品和公共服务的提供权向私营公司和非营利组织等机构转让，缩小政府直接干预和生产公共物品的范围以达到政府机构瘦身的目的。
　　(3)行政机构分权化改革。
　　(4)行政机构设置的社会化,主要是机关后勤部门的社会化,以及将政府的一部分职能和行政工作交由社会组织管理或政府同社会组织一同管理,使政府机构达到精简的目的。
　　(5)公共机构的非国有化,将原来的一部分行政机构转移出政府机构的序列。
　　2.行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离
　　这主要是指负责行政执行的组织和制定政策的部门相分离以及提高执行单位的管理自主权。改革的指导思想是使中央政府专心致力于其核心工作即政策制定,政策执行应该与政治和政策保持一定的距离,以便政策执行部门能够不受内阁的干涉,专心致力于自己的核心工作。即供给公共物品和公共服务,从而提高管理质量和效率。
　　新西兰的改革者在重构部门结构时就强调对政策部门和提供服务的部门实行职责分离,对不同的组织赋予不同的职能。除三个中央机构(即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会)外,还有17个政策部,11个提供服务的部门,其余三个部门兼有政策和服务两种职能。英国在下一步行动计划中,设立执行局这一改革模式最为醒目,即由一个部长负责的庞大的部结构被分解为许多执行机构，每一机构负责一个或数目有限的公共服务的供给,部里仅留少数文官负责政策、计划和
　　协调。
　　3.行政管理机构的分权化
　　缩小行政范围,分散行政机构的权力,是西方国家行政机构改革的又一趋势。这既表现为中央政府与地方政府之间的分权,又表现为政府行政机构内部层级之间的分权。从中央政府和地方政府之间的分权来看,它体现为中央政府将行政管理职能或若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府,使地方政府较之以前拥有更大的权力,承担应有的政府责任。如美国里根政府推行的“还权于州”的改革,法国的权力下放法案,都压缩中央政府的职责和机构,强化州或地方政府的权力和机构。就政府行政组织内部层级之间的分权而言,它体现为压平层级,授权一线,以满足政府对效率、民主和责任的需求。美国公共行政学者彼得斯提出的政府未来的治理模式之一的参与模式,在结构问题上最明显的影响在于使公共组织越来越扁平化,上层和底层之间的层级越来越少。比如美国的住房和城市发展部将区域办公室这个中间层级取消,使管理层次由3个变为2个;退伍军人部向区域办公室放权,从而提高了工作效率和服务质量。
　　4.强化综合协调行政管理机构及其职能
　　与独立或执行机构迅速发展的趋势相对应,西方国家在行政改革过程中还加强了综合协调机构,以强化政府的综合协调的职能。具体表现为:
　　(1)行政首脑办事机构的加强。如英国撒切尔政府在改革政府机构时,一方面加强首相职权,建立强有力的政府核心班子,并充实首相办事机构的力量;另一方面建立政府智囊机构一中央政策小组,将其作为首相取得独立于其他部门的信息和建议的依据。
　　(2)综合协调机构的强化。例如，日本加强政府的综合调整职能最引人注目的成果是将总理府本府的一部分和行政管理厅合并成立了总务厅，使它作为综合协调机构在组织、人事和定员管理以及行政监察领域实现其社会职能;设立综合联络会议和行政情报联络会议,加强政府宏观计划的协调和情报信息的交流。
　　5.行政管理机构设置的弹性化
　　在各国机构改革的实践中表现为临时机构的数量的增长及其作用的强化。当前西方国家关于政府治理模式的理论又有新的突破,其中
　　之一就是主张构建灵活政府模式,主要观点就是在政府内部设立临时性机构,配备临时雇员,尽可能减少常设机构的数量,通过临时机构来实现政府职能目标,认为这样有助于组织机构的创新,避免常设机构的僵化问题。撒切尔派和里根派都是这一观点的支持者和实践者。美国每届政府中,总统一般都成立一个委员会负责行政改革,委员会不是永久性机构,当总统任期届满时也就解散了。加拿大自20世纪60年代的皮尔逊政府首创特设委员会以来,在特鲁多政府之后迅速发展，虽然时有增减,但数量还保持在一定水平,说明了临时机构的某种必然性和不可替代性。由于临时机构自身也具有一些弊端,西方各国通过明确临时机构的任务、设置的标准和程序、规范人事管理以及把临时机构的管理活动纳人法制轨道等措施,加强了对临时机构的管理,兴利除弊，发挥临时机构的正面效应。
　　(二)我国行政管理机构改革的内容与基本经验
　　当代中国行政管理机构体系从1949年10月1日新中国成立时起开始创立,1954年第一次全国人民代表大会召开,标志着系统化的当代中国行政管理机构体系基本形成。在计划经济时期,最大规模的行政机构改革发生于1958年至1959年，当时的机构改革主要是围绕着下放权力和撤并机构展开的,通过改革,仅□□的机构就从原来的81个减少到60个,但到1965年又膨胀到了79个。总的说来，这一时期的机构设置和机构改革是与当时的计划经济模式相一致的。1966年□□爆发,我国这种行政管理机构的正常运转被打乱,行政管理机构的改革也进入了非正常时期。
　　中共十一届三中全会以来,中国行政管理体制为适应新的形势,先后进行了五次重大的行政体制改革和行政机构改革,这就是1982年1988年,1993年1998年和2003年以来的改革,改革的基本内容是下重心又有所不同。放权力、转变职能、精简机构、减少人员。但每次改革的具体内容及其改革
　　1.从1982年开始,首先从□□做起,自上而下展开各级机构
　　这次改革取得的成效:
　　(1)精于领导班子,减少各级各部门领导的副职。如□□副总理由13人减为2人,增设国务委员;中央部委正副职一般配备3-5人。司局正副职2~3人。
　　(2)废除实际存在的领导干部职务终身制,建立干部离退休制度。规定了省部长和司局长的任职年龄,省部长任职年龄一般不超过65岁,副部级任职年龄一般不超过60岁。
　　(3)精简机构和人员编制。如务各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个,□□各部门从原来的'5.1万人减为3万人左右。
　　2.1988 年的□□机构改革
　　这次机构改革以转变职能为关键,以经济管理部门的改革为重点。□□机构通过改革,取得了以下成效:
　　(1)坚持政企分开、政事分开的原则,转变政府职能。各部门将属于企事业与社会团体的职能转移出去,弱化直接干预企业的微观管理职能,强化综合部门的宏观管理职能。例如,国家计委不再直接管理基建项目的投资，而由投资公司根据产业政策和有关部门批准的项目进行投资经营管理。
　　(2)精简和削弱专业部门,加强监督与调控部门。例如,撤销煤炭部、电力部,组建能源部和新成立环境保护局等。
　　(3)在转变职能的基础上,合理设置机构,确定编制。□□部委机构设置从原有的45个减为41个，直属机构从原有的22个减为19个,非常设机构从原有的75个减为44个,人员编制比实有人数减少近1万人。
　　(4)解决了一批部门之间职能交叉、重复的问题。例如,野生动物保护管理问题,经协调以林业部门为主进行管理。
　　(5)通过定职能、定机构、定编制的“三定”工作,为推行国家公务员制度做了一些有益的探索。
　　3.1993 年的机构改革这次机构改革的重点是转变政府职能,对综合经济部门、专业经济
　　部门、社会管理部门、直属机构、办事机构等,根据不同的情况,分别提出不同的改革要求。着力抓了以下几项工作:
　　(1)调整职能配置,促进政府职能转变。各部门在“三定”过程中,对本部门原有职能进行了认真分析和分解,对那些可以下放的职能,需要调整的职能,都在“三定”方案中作了明确规定。通过“三定”逐步弱化计划经济体制下形成的分钱、分物、批指标、立项目的职能和大量的具体审批事务,强化宏观管理、执法监督和社会管理职能。
　　(2)协调解决了一些部门之间职责交叉、重复的问题。
　　(3)精简机构和人员编制。□□各部委、直属机构和办事机构由68个调整为59个,其中,□□组成部门由42个调整为41个。各级机关人员约减少200万人,占行政编制23%。
　　4.1998年的第四次改革
　　这次改革是新中国成立以来规模很大的和力度很强的行政机构改革,由中央政府机构率先进行,1998年□□的组成部门进行了大幅度的精简,由原来的40个进一步压缩为29个,□□各部门的内设机构减少了1/4,有100多项职能下放给地方政府;通过机构改革,□□机关人员编制由原来的32万人精简为16.7万人;省政府各部门内设处室总体精简20%,完成了机构改革确定的目标任务。
　　5.2003年以来的□□机构改革
　　这次机构改革的主线是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。□□机构改革有5个重点:
　　(1)深化国有资产管理体制改革,设立□□国有资产监督管理委员会(简称国资委)。□□授权国资委代表国家履行出资人职责。
　　(2)完善宏观调控体系,将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(简称发改委)。为综合协调各方面改革,使改革更好地
　　并入发改委。为促进发展服务,将国家计委改组为发改委。将□□体改办的职能,
　　(3)健全金融监管体制,设立中国银行业监督管理委员会(简银监会)。为加强金融监管,确保金融机构安全、稳健、高效运行,提高防范和化解金融风险的能力,将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合,设立银监会,作为□□直属的正部级事业单位。
　　(4)继续推进流通管理体制改革,组建商务部。国家商务部将原国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能,国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能,以及外经贸部的职能等进行整合,统一行使。
　　(5)加强食品安全和安全生产监管体制建设,成立了国家药品食品监督管理局和国家安全生产监督管理局。同时,为加强人口发展战略研究,推动人口与计划生育工作的综合协调,将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。
　　总结我国多次行政管理机构改革的经验,主要有以下几个方面:第一,坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标,把转变政府行政职能作为机构改革的关键。按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府行政职能,实现政企分开,把政府行政职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业。
　　第二,坚持精简、统一、效能的原则,把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。行政机构改革必须实行精兵简政,在加强宏观调控部门的同时,应尽可能减少专业经济管理部门。要明确划分部门之间的职能分工,把相同或相近的职能交由一个部门承担,克服多头管理、政出多门的弊端,提高行政效率。
　　第三，坚持积极稳妥的方针,既审时度势,把握时机,坚定不移地迈出改革步伐,又充分考虑各方面可承受的程度,审慎地推进改革。机构改革是一个系统工程,既涉及中央政府,又要在全国各级政府全面铺开;既要精简机构,裁汰冗员,又要转变职能,重塑政府,因此,推进机构改革必须精心准备、充分讨论和稳妥实施,充分考虑到目标的可行性和现实的操作性,分步分批地实施机构改革,积极稳妥地做好辅助和配套工作。
　　第四,坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。机构改革过程中应按照建设一支高素质的专业化国家公务员队伍的要求,深化人事制度改革，引入竞争机制和新陈代谢机制,完善公务员制度,从而有利于建立一支高素质的国家公务员队伍。
　　第五,按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设。依法治国,是推进政治体制改革的重要标志,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。认真贯彻依法治国方略,精简机构就必须切实全面推进依法行政。