《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

4、第四章行政职能

　　在现代行政管理学中,行政职能是一个重要的范畴。它反映了行政管理活动的基本功能及其活动方向,也规定着我们将在下面要谈到的行政管理机构的设置及其运行状况。那么,到底什么是行政职能,它有哪些特点?在这一章中,我们不但有必要对这些问题做出回答,而且我们还要探讨研究行政职能的意义、行政职能的基本构成或内容。同时,还要进一步讨论在当代中国为什么要转变行政职能,以及如何转变行政职能。弄清这些问题,不但有助于我们理解行政管理学的其他内容,而且有助于我们理解当前中国的活生生的行政管理实践。
　　第一节行政职能的特点及其意义

　　一、行政职能的特点
　　行政职能是国家行政机关在一定时期内,根据社会需求,在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。行政职能主要涉及政府的职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活中所起作用等问题。从政府的职责范围来看,行政职能既涉及政府内部行政管理的职责,包括政府人事行政管理、财务行政管理、后勤行政管理和机关行政管理等;还涉及社会公共行政管理的职责,包括经济行政管理、政治行政管理、文化行政管理和社会行政管理等。从政府履行职责的方式和在国家及社会生活中所起作用来看,行政职能涉及组织、领导、沟通、决策、执行、监督等行政管理行为和过程,以及行政管理方法与规范等内容。从某种意义上说,整个行政管理学的研究都是围绕着这些内容展开的。
　　行政职能是国家职能的构成和体现。国家有两种基本职能,一种是政治统治职能,一种是社会管理职能。行政职能是国家职能的构成部分,必须执行和体现国家的政治统治职能,体现国家意志的要求,反映政府所代表的国家的性质和活动方向,为占统治地位的阶级所赖以存在与发展的经济基础服务。不同类型和性质的国家,其行政职能的性质和方向是不同的。由于政治统治职能到处都是以执行某种社会管理职能为基础,国家存在是为满足一般共同需要而存在,尽管国家的阶级本质不同,但都必须适应国家社会生活发展的需要,承担社会公共管理职能,行政职能必须体现和执行国家的社会管理职能,以服务社会公共利益的面目出现在世人面前,因此行政职能带有很强的公共性。从某种意义上说,行政职能更多表现为一种社会公共管理职能。
　　行政职能是行政管理职责与功能的统一。行政职能首先表现为国家行政机关依法履行的职责,即政府应该管什么,管到什么程度和怎么管,同时行政职能又表现为政府在国家和社会中的功用、效能，应该发挥什么样的作用。这两者关系应是统一的,即政府的社会功能是其法定职责的前提和内容,政府的法定职责是其社会功能的实现和保障。不能把这两者孤立起来,或强调政府的法定职责而无视政府对社会应尽的义务,或只强调政府的社会功能而随意超越政府职责的法定范围。行政职能的特点主要表现在以下几个方面:
　　(一)执行性
　　国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成的,相对于立法职能而言,行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。正如美国学者古德诺指出的,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。在传统社会中,国家立法、行政、司法职能常常混为一体,容易导致专制型政府、全能型政府。在现代社会中,国家的行政职能与立法职能、司法职能区别开来,行政职能具有明显的执行性质。我国是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的社会主义国家,行政管理必须贯彻执行共产党的路线、方针、政策,必须执行人民代表大会的决定和决议。由于行政职能具有执行性特征,使得行政职能与社会变化直接相联系,行政职能对持续的社会变迁与复杂化极为敏感,往往以各种机动灵活的方式渗透到社会生活中去,以解决这些问题。
　　(二)整体性
　　政府行政系统和行政行为不是孤立和独立的,它是整个社会系统中的一个子系统,行政职能必须反映社会的需求,是整个社会职能系统的一部分。从国家机构系统来看,行政系统又是其中的一个子系统,行政职能必须体现国家的意志和利益,是整个国家职能系统的一部分。行政系统自身也是一个完整的体系,一个国家的行政职能内容涉及行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动,同时政府内部各纵向层级和横向部门间又有各自的职能领域。这样行政职能就是一个各构成要素纵横交错、相互支持而又相互制约的职能体系。尽管行政职能系统内部各次级职能系统有其个性和功能,但不能脱离整体的职能系统而存在;反之,整体职能系统也必须依赖各次级职能才能完整地存在。因此理解行政职能,既要从行政职能的各个部分去认识,更要从整体上进行把握,理清行政职能与外部环境之间、行政职能与国家立法和司法职能之间、行政职能各领域和各层次之间的相互关系,而不能把它们简单地割裂开来。
　　(三)多样性
　　行政职能系统结构极为庞大和复杂,从静态分析,行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落,涵盖社会的各个领域,并且每种职能都具有十分丰富的内涵。这种职能范围的多样性不仅是非政府机构的职能所无法比拟的,也是其他国家机关职能如立法、司法职能所望尘莫及的。从性质上看,可分为政治职能和社会管理职能。从范围上看,可分为对内职能和对外职能,具体包括国民经济、文化教育、国防军事、公安司法、民政外交等各方面的管理职能。从运行过程上看,行政职能又包括决策、计划、组织、人事、指导、协调、控制等各个环节,任何一个环节都在行政职能系统中发挥非常重要的作用。从层次上分析,行政职能有高、中、低层次之别,处于不同层次的行政机关,其行使职能的范围、内容和方法不尽相同,形成丰富多彩的职能体系。
　　(四)动态性
　　94.行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求，社会经济、政治和文化环境的改变,行政职能也应做相应的调整。对行政职能及时做出调整是政府行政系统赖以生存与发展的前提条件。事实上,在不同的历史时代和不同的社会环境下,尽管政府的基本职能维持一定的稳定性,但政府职能的内容、重点、方式、作用等都有所变化。行政职能的动态性,主要表现为以下情况:第一,国家性质发生变化,必然引起行政职能的相应变化;第二,社会形势任务发生变化,行政职能的主次地位也应发生相应转移;第三,随着社会环境和各种体制的改变,行政职能的某些具体功能会发生根本性变革;第四,随着科学技术的发展,人类社会生活日益丰富多彩,行政职能也会增加新的内容、方法和手段。①如果行政职能不根据环境变化做相应的调整,就无法保证行政管理的活力,政府就会成为社会发展的障碍。
　　二、研究行政职能的意义
　　行政职能是行政管理活动的实质和核心,把行政管理看做一个完整的职能体系,认真研究行政职能与行政环境的互动关系,了解行政职能构成要素及其活动规律,并根据需要及时调整行政职能体系,分清轻重缓急,合理地确定行政管理各方面、各阶段的职能,对于更好地发挥行政管理的作用，有效地组织各项管理活动,有着十分重要的意义。(一)研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义
　　行政职能反映国家行政管理活动的基本方向和实质内容,指明政府活动中基本的、主要的工作。行政职能是国家职能的体现,包括政治统治职能和社会管理职能。但在不同历史时期,政治统治职能和社会管理职能的重要性有所区别,而决定其重要性的因素主要在于政府所处的经济、社会和文化环境,如果不能根据时代和环境要求正确地区分它们的区别,或在需要加强政治统治职能的时候,片面强调社会管理职能,或在需要加强社会管理职能的时候,片面强调政治统治职能的作用。比如，在和平建设时期,把军事职能、镇压职能这类政治职能作为重点来实施,把人民内部矛盾视同敌我矛盾,以阶级斗争为纲,结果社会秩序失去平衡,经济文化建设被忽视,其结果是政府管理活动成为社会发展的阻碍力量。研究行政职能不仅有利于合理地确定行政管理方向,还有利于确定行政管理的重点和内容。行政活动的内容、目标和任务都要在行政职能范围内,根据行政职能来确定,如果行政机关规定了超出行政职能的目标和任务,那就有可能管了许多管不了、管不好的事情;如果行政机关目标和任务规定得较少,许多该承担的工作不去管，就无法履行政府对社会所应负的历史职责。行政职能具有相对稳定性,但政府管理目标和任务具有多变性,随着时间、地点、条件而不断发生变动。政府管理目标任务就是行政职能在一定历史条件下,在管理各个方面的进一步展开和具体化。因此,研究行政职能有利于审时度势,科学认识行政职能与社会环境的关系,理解行政职能演变发展规律,合理确定行政职能重点和方向,确定不同时期、不同行政机构管理的目标和任务,充分发挥行政管理在国家和社会生活中的积极作用。
　　(二)研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义
　　行政组织不是任意设立的,其赖以确立的根本依据是行政职能。一方面,只有以职能为基础来认识行政机构,才能科学地确定行政机构的地位、作用及规模大小,才能合理地建立一个功能齐全、结构完备、运转协调的行政组织体系。另一方面,由于社会环境的变化,行政职能也会发生变化,行政机构也应进行相应的调整。机构改革能否取得成功，关键在于行政职能与机构改革能否相结合,只有在精简机构的同时推进行政职能转变,才能真正地进行机构改革。行政职能转变是政府机构改革的核心。我国在以前的机构改革由于没有抓住转变职能这一关键,结果出现“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环。我国目前正处在由计划经济向市场经济的转型过程之中,行政管理面临着日益复杂的国际国内形势,行政管理体制改革和机构改革的任务十分繁重，研究行政职能对于深化我国机构改革、重塑新型的行政管理体制具有十分重大的理论与现实意义。
　　(三)研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义
　　行政管理活动是一种职能活动,行政管理过程是行使行政职能的过程，是决策、组织、协调、控制等职能有序运行的过程。研究政府管理的各项职能,就能使我们更清楚地、更科学地认识和把握政府管理过程,不仅能从宏观角度,而且还从微观角度去了解观察管理过程的运转状况、各个环节内部的工作状况以及各个环节之间的衔接情况,从而把握管理各阶段的实际影响和效果。每项职能都是不可或缺的环节,对其中任何环节的疏忽,都会直接影响整个管理系统,导致行政行为的变形和行政功能的紊乱。因此,研究行政管理过程的职能活动,有利于把握行政管理职能及其相互关系,加强薄弱环节,纠正偏离组织目标的行为,保证整个管理系统的有效运作,充分发挥管理过程中各项职能的作用,从而提高行政管理的科学化水平。
　　(四)研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义
　　在某种程度上说,行政效能的高低取决于行政职能的发挥和实现情况。行政职能能否充分发挥和完全实现,既受国家本质和政治制度的制约,又受到行政权限划分、组织机构设置、人员素质、活动原则、经费收支等方面因素的影响,尤其受到行政决策是否科学、执行是否有力、协调是否顺畅、监督控制是否到位的制约。所以行政职能实施情况,是检验行政管理方方面面的一个重要依据.也是检验管理结果的表现。研究行政职能,对于理顺职能关系,充分发挥行政管理各项职能的作用,促进行政管理的效率和效能的提高有着重要意义。
　　第二节行政职能的发展
　　不同的国家、不同的历史发展阶段,行政职能有很大的差异。西方市场经济已经有几百年的历史,对政府应该管什么,不应该管什么,人们一直存在争论。典型的市场经济国家如英、美等国,其行政职能演变大体经历了“守夜人”时期、“积极干预”时期和“有限政府”时期三个阶段。就政府与市场的关系而言,在第一个阶段,政府处于相对弱势，我们称之为弱势政府时期;在第二个阶段,政府处于相对强势,我们称之为强势政府时期;至于第三阶段,既强调政府对市场的必要监管,又强调政府对市场干预的有限性,因而我们称之为有限政府时期。在三个不同的阶段,由于各个国家经济社会条件不同及人们的认识上的差异,政府管理的内容及管理的方式都有很大的区别。
　　一、弱势政府时期的行政职能(一)形成与发展
　　弱势政府时期即“守夜人”政府时期。早在500年前的资本主义生产关系萌芽时期,商业资本得到了发展壮大,为摆脱教会、地主、行会对经济活动的控制,确立新型的市场秩序,打破地方封锁,消灭封建割据，统一国内市场,开辟海外市场,从而要求建立中央集权的国家,强调国家的干预作用,这在重商主义经济理论及其政策主张中得到了充分的体现。重商主义认为,只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极干预社会经济生活,采取各种措施保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的输出。市场经济体制及秩序在西方各国确立之后,特别是18世纪后半期,随着工业革命的发生,商业资本转向了工业资本,人们对政府的作用和认识发生了变化,自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。古典自由主义的代表人物亚当·斯密于1776年发表了《国民财富的性质和原因的研究》,体现了这一历史诉求。
　　斯密向以重商主义为代表的传统国家干预经济理论和政策发起了挑战,以“经济人”假设为理论基础,提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素,认为利己是人的本性,人们从事经济活动,无不以追求自己最大经济利益为动机,而每个人又是他自己利益的最好判断者,自然应当有按自己方式行动的自由,如不加干预,不仅会达到自身目标,而且有助于推进公共利益。根据斯密所阐述的“看不见的手”原理,每个人从事经济活动,盘算的虽然只是自己个人的利益而非公共利益,但他们这样做时却受了一只“看不见的手”的指导,去尽力达到一个并非他本意要达到的目的,追求个人利益往往有效地促进社会公共利益。任何政治家企图指导私人企业活动,不仅是自寻烦恼，而且是最危险的。为此,他竭力主张自由竞争,让市场机制这一"看不见的手”充分发挥作用。根据斯密的观点,政府只起“守夜人”的作用,政府的职能仅限于保护社会免受外敌侵犯;保护每一个社会成员免受其他成员的强制,实现社会公正;建设和保护公共设施。在此意义上,管得最少的政府是最好的政府。斯密的观点为当时西方各主要国家所接受,一直到20世纪30年代凯恩斯主义的出现,在一个半世纪的时间中支配着各国的基本政策。
　　(二)特点
　　在弱势政府时期的西方国家政府职能的特点是:政府职能非常有限,政府很少对经济进行干预,其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境,维护市场秩序,提供有限的公共物品。例如,美国政府于19世纪40年代帮助建设了全球第一条电报线路,促进了电信业的发展;1863年开始实施《莫里尔法案》,帮助进行农业研究与技术推广;1785年和1787年的《西北法令》,政府承诺支持教育,并将出售的某些土地支持该目的,1863 年建立公立大学制度;1863年国会通过《国家银行法》,建立了第一家全国性银行监管机构。英国从18世纪末到20世纪30年代,实行的是一种自由放任的市场经济,政府制定一系列自由贸易政策,1813年英国废除了东印度公司对印度贸易的垄断权。19世纪20年代,英国与各主要国家订立了互惠关税协定,降低原料和工业品进口税率,取消对所有商品输出的限制。19世纪40年代,英国又取消了几百种商品的进口税,降低了上千种商品的进口税率。1846年英国又废止了“谷物条例”,结束了农业保护政策。1849年英国又废止了实行近200年的航海条例,1858年进而撤销了东印度公司,允许在英国殖民地自由贸易。
　　(三)意义
　　弱势政府职能的积极意义在于它适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展。马指出,“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力,比过去一切世代所创造的全部生产力还要多,还要大。”019世纪是自由资本主义全盛时期,英国工厂林立，巨大的工业城市纷纷兴起,全国有2/3的人口从事工商业。英国的国民生产总值由 1830年的82亿美元,到1890年增长为294亿美元，增长近3.6倍;法国国民生产总值1830年为85亿美元,1890年为197亿美元,增长2.3倍;德国的国民生产总值1830年为72亿美元,1890年为264亿美元,增长近3.7倍。②
　　弱势政府时期的“守夜人”职能的消极意义在于它导致了社会生产的无政府状态,引起经济危机的爆发。1825年资本主义第一次生产过剩的经济危机在英国发生,十多年后,英、美等主要国家都发生了工业危机。特别是到19世纪后半期,随着以电力广泛运用为特征的第二次工业革命的到来,世界整个工业生产增长更加迅速,欧美先进的资本主义国家都先后成了以重工业为主导产业的工业国,完成了工业化进程。与此同时,企业的规模越来越大,资本积聚和集中的趋势加强,企业之间竞争更加激烈。仅依赖市场机制自发调节经济运行,政府只充当“守夜人”的角色,已不能适应经济发展的需要。一些国家政府在这一时期加强了对经济的干预。1890年,美国颁布了第一个全国性的《谢尔曼反托拉斯法》,确立了“任何以托拉斯或其他形式的契约、合并或者限制贸易的共谋均属非法”。美国1913年根据□□第十六条,联邦政府开始征收个人和公司所得税,为增强联邦政府干预经济的权力提供了物质保证。联邦政府还设立了贸易委员会,建立了中央银行系统,加强对经济的干预和调控。英国政府对社会经济生活的干预也开始出现,特别是一战期间,为满足战争需要,英国实行战时经济体制,国家从多个方面介人社会生活,如把铁路收归国有,对价格进行控制等,战争结束后,国家干预又有所放松。总的来说,这一时期的政府干预基本属于约束型的,其目的仍是对传统自由经济的捍卫。
　　二、强势政府时期的行政职能(一)形成与发展
　　强势政府时期即“积极干预”政府时期。政府“积极干预”职能的出现是20世纪一系列大事促成的。1917年俄国革命建立了第一个无所不包的计划经济国家,并通过国家行政权力干预在经济上取得巨大成就,使社会主义思潮影响扩大。特别是1929-1933年震撼世界的经济大危机,标志着自由放任经济理论的破产和“守夜人”政府的终结。这次危机导致经济持续衰退,1929-1932年三年间美国的国民收入减少了一半,工业生产下降了55.6%,下降到1905-1906年的水平,国民生产总值从1044亿美元下降到410亿美元,股票平均值下降了87.4%,进口贸易从1929年的45亿美元下降到1932年的13亿美元，出口则从53亿美元下降到17亿美元,农民总收入下降157%。金融体系濒临崩溃,大危机从金融危机开始,集中在银行系统,罗斯福上台时面临着银行挤兑、黄金外流、利率上升,萧条导致5000家银行倒闭，900万户存款荡然无存,9000多家共有商业银行在三年大危机中破产。截止到1933年3月3日,共有21个州采取了关闭银行的保护措施。危机造成失业剧增,大萧条时期美国有1500万以上工人失业,失业率高达18.2%,到处解雇工人,在大城市里,失业者排起长队领取微薄的救济。面对大危机,传统的“守夜人”政府束手无策,一筹莫展。随着以凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福“新政”的推行，危机得到了控制,并逐步走出困境。这次危机表明,仅靠"看不见的手”和自由竞争并不能保证社会生产和资源的合理配置以及社会经济的有序运行。
　　凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。1936年凯恩斯出版了其理论的奠基作《就业、利息和货币通论》,认为自由市场经济制度可保护个人自由并激发人的创造潜能,但市场经济存在缺陷,主要表现为在放任自由的经济条件下,由于有效需求不足，失业是不可避免的。有效需求不足和失业长期积累将会导致经济危机。为弥补自由市场经济有效需求的不足,克服经济危机,政府必须干预经济生活,通过增加公共投入以刺激消费。为此,凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础,提出了一整套“反危机”政策主张,主要为:第一,国家干预经济生活,实现国家公共经济活动与私人资本活动的合作,指导社会消费倾向;第二,实行积极的公共财政和金融政策,通过有意识的国家财政岁人与岁出、货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平,包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门甚至扩充军备等;第三,举债支出,即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字,借此提高有效需求,增加就业总量。凯恩斯理论对20世纪70年代之前西方各国市场经济体制和政府职能产生了重大影响,各国纷纷加强国家干预,于是，自由放任的市场经济开始演变为国家干预的市场经济,“守夜人”行政职能让位于“积极干预”的行政职能。
　　(二)特点
　　强势时期政府介入社会经济生活的深度和广度都是前所未有的，在各个领域,人们都能看到政府这只“看得见的手”,在调配社会资源，引导经济生活,发挥积极主动的作用。过去那种依靠事后救济、消极被动、无所作为的“守夜人”政府一去不复返了。这一时期,政府的行政职能具有以下几个特点:
　　1.强势政府时期的行政职能范围大大拓展
　　在“守夜人”政府时期,政府只负责维护市场秩序、建设和保护公共设施、防止外敌入侵等有限的工作,其他的事情交给市场机制这只“看不见的手”去完成。在“积极干预”政府时期,政府的经济职能大大增强。按照萨缪尔森等经济学家的观点,现代资本主义经济是混合经济,一部分为私营经济,一部分为公营经济,即国家干预经济生活的部分,公营部门的作用可以弥补私营部门的缺点,即国家干预经济生活的政策可以补救资本主义自发作用的不足。政府经济职能的增强主要表现在:
　　(1)政府加强对市场的宏观调控。由于市场机制不能解决宏观经济总量或供给与需求之间的平衡问题,市场失灵导致宏观经济总量失衡,市场机制不能控制经济周期性波动,因此必须依靠政府的财政和货币政策等来减缓经济周期性波动,抑制通货膨胀。市场机制也不能解决国民经济长期发展和产业结构优化的问题,因为这种机制无法预测未来的经济变化,无法掌握复杂的需求结构,而且它的调节具有短期性。从20世纪30年代开始,各主要西方市场经济国家都加强了政府干预,通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段,对经济生活进行宏观调控。如美国早在罗斯福“新政”时期,就颁布了税制改革法案、银行法案等,干预市场经济。第二次世界大战后美国政府广泛采用财政政策、金融政策,调控国民经济,财政政策和金融政策构成了美国经济调控的两大主要手段。如为了减少财政赤字或紧缩经济活动，就提高税率;为刺激投资和消费,促进经济回升,就降低税率。美国的联邦储备委员会是专门负责金融政策的中央银行,它通过操纵法定存款准备金率、贴现率和公开市场业务,推行紧缩的或扩张的金融政策。法国在第二次世界大战后采取计划与市场相结合的混合经济体制，国家通过制定指导性计划,大力推行宏观调节。
　　(2)兴办国有企业。美国在“新政”时期成立的田纳西河流城管理局,由政府直接出资兴办大型公共工程。英国在第二次世界大战后，在工党执政期间,曾掀起两次国有化高潮。第一次是从1945年7月到1951年10月,第二次是从1975年3月到1979年5月。经过这两次国有化高潮,国有企业在英国经济生活中的比重很高。据统计,1970年国有企业的劳动力占全国劳动力的8.1%,生产总值占全国同一指标的 11.1%,固定资产投资额则占国内固定资产总额的20%。法、德等国的国有企业也占有相当的比重。战后西方国家的国有企业所及的领域,既有公用事业、交通运输、邮政、电信等自然垄断行业,也有造船、汽车制造、飞机制造等竞争性行业,国有企业在西方一些国家经济生活中起着十分重要的作用。
　　(3)加强对企业的规范和管制。在市场经济下,私人企业片面追求自身经济效益,往往对产品的质量不能严格管理,以至于消费者的生命安全得不到保障,加之由于自然垄断的存在,使某些企业通过抬高价格、降低产量,从而获得超额垄断利润。针对这种损害消费者利益、缺乏效率的情况,战后,各个国家进一步加大了对企业规范管制力度。如美国在1966年通过了《汽车安全法》和《包装真实性法》,1967年又制定了《肉禽检验法》。对具有自然垄断性质的公用事业,美国一般采用价格管制、利润管制的办法,确保其产品和服务的价格不致太高而又能让其获得合理利润。
　　(4)强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能的加强。市场机制在配置资源中有很强的外部性,外部性包括外部经济和外部不经济。外部经济也叫外部利益,是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。外部不经济也叫外部损失成本,是指某一企业的经济活动造成了经济损失但不承担成本的情况。同时,市场经济不能解决好财富的公平分配及失业、养老等社会问题。1929-1933年经济大危机之后,各主要市场经济国家为弥补市场缺陷,都加强了政府的社会管理职能。一是加强社会保障职能。美国在罗斯福“新政”时期,开始建立社会福利制度,1935年制定了《社会保障法》,此后多次对《社会保障法》进行修正,逐步扩大保障范围。20世纪 50-60年代,凯恩斯主义的信奉者肯尼迪、约翰逊等各届总统不断增设社会福利项目,扩大政府社会福利开支。美国联邦、州和地方政府的社会福利总开支,从1965年开始,每年以10.2%的速度增长，大大超过同期国民经济的增长水平。西欧国家的社会保障制度在20世纪50年代后期普遍建立起来。1945年,英国率先在《贝弗里奇报告》的基础上,制定实施了失业保险、工业伤亡、家庭补贴、医疗保健等一系列社会立法,为西欧各国提供了一个普遍的模式。法国、意大利、联邦德国等纷纷仿效。从20世纪50年代后期到70年代初期,西欧国家的社会保障制度迅速发展起来,达到鼎盛阶段,主要表现为,扩大了社会保险的范围,提高了社会保险津贴标准,放宽了享受社会保险的条件,形成了“从摇篮到坟墓”的全方位保险网络,建立起了所谓的“福利国家”。二是加强环境资源保护职能。由于市场机制自身无法克服外部不经济的问题,各市场经济国家普遍加强了对环境资源的管理。1933年罗斯福“新政”时期,政府组建了“平民自然保护兵团”。20世纪60年代以后,随着环境问题的日益严峻,政府加强了环境保护力量，1969年颁布的《国家环境政策法》,明确宣布保护环境是一项基本国策,要求各行政机构检查自己的现职能,看其是否符合国家环境政策和目标,同年尼克松总统把原来分散的机构集中起来,设立了国家环境保护局。加拿大在1966年成立能源,矿业和资源部,负责制定能游开发的政策和计划，实现广泛的环境和社会目标,指导开发工业制定方针政策,以保证矿产资源满足国家需要。三是加强教育科学文化管理职能。由于科学文化教育在国家综合实力竞争中居于十分重要的地位,作为种公共产品,无法完全由市场提供。第二次世界大战之后,各国普遍加强了这方面的职能,如增加教育投资,发展教育事业,为科技进步奠定基础,直接资助科学研究和技术开发,促进科技成果在生产中的应用,加快科技转化为现实生产力;通过金融和税收优惠办法鼓励私人投资兴办教育科学文化事业。日本政府自维新以来,就十分重视教育。第二次世界大战之后,普遍实行了九年义务教育制,并推行高中教育的多样化政策。日本政府还特别重视先进科学技术的借鉴、引进和开发,专门成立了科学技术厅来承担这一职能。法国政府成立了国民教育部青年和体育部、科研和技术部等统筹协调管理全国的教育科学文化事业。
　　2.强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样
　　(1)广泛使用法律手段。美国对社会经济的干预主要采取法律的形式,罗斯福"新政"时期通过的一系列改革措施,都是以法律的形式实施的,如紧急银行法、节约法、农业法、失业救济法等。政府对企业、对市场的干预和管理,必须依法行事,企业也必须在法律允许的范围内经营。法律手段是政府行使职能的传统方式,但第二次世界大战后，政府的范围更加广泛,内容更加细致,形成了一个密如蛛网、多如牛毛的
　　法律体系.
　　(2)使用计划手段。第二次世界大战后,许多国家都成立专司经济计划之职的政府机构,如法国的计划总署,日本的经济企划厅,英国的经济发展委员会，意大利的经济规划部长委员会,荷兰的中央计划局，瑞典的经济计划委员会等。这方面典型代表是日本,1960年日本制定了《国民收人倍增计划》,计划在1960年至1970年的十年时间实现国民收入倍增。由于计划切实可行,措施得力,原来确定的十年计划,在1967年提前完成。此外日本政府每年还要公布“经济预测和经济运营的基本态势”,实际上这是日本政府的年度计划,其主要内容是对上年度经济发展做出初步总结,对下年度经济发展做出预测,同时提出下年度经济发展的基本方针和政策重点,为企业提供指导。
　　(3)制定产业政策。日本政府根据经济社会发展目标,以全部产业为对象,从产业结构和产业组织两个方面,向民间企业指出属于需要加强的、扶持的、保护的以及需要调整的范围,有效地发挥了政府在资源配置中的主导作用。
　　(4)采取财政政策、金融政策等经济手段。例如,通过税收杠杆，调节经济生活;通过财政赤字或盈余和债券杠杆对经济采取松与紧相结合的财政政策,延缓危机的爆发,减弱危机的烈度;通过财政杠杆,加强基础部门、科研领域或等开发地区,为私人企业经营提供有利条件，并调节产业结构和地区结构,补贴亏损困难企业和新兴部门,辅助计划落实;通过金融信贷杠杆,调节市场供求总量和结构。
　　(5)采取直接的行动手段。政府为保持物价基本稳定,除通过财政金融政策来遏制通货膨胀外,还对商品和服务价格进行直接的控制与管理,如日本政府对价格管制的产业占全部产业的50%左右,其中政府直接控制价格的产业和服务占全部生产与服务的25%。如美国在1971年强行冻结工资和物价90天,政府有时对工资、外汇等市场要素也进行直接干预。
　　(三)意义
　　强势政府时期的行政职能既有积极意义的一面,也具有消极意义的一面。一方面,在凯恩斯国家干预理论指导下,战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策,这在一定程度上导致了20 世纪50-60年代的经济繁荣。但是另一方面,进入20世纪70年代之后，西方国家先后出现了新的经济危机,并且通货膨胀与经济停滞同时出现,形成了所谓"滞胀”现象,大规模行政职能扩张,致使国家财政赤字愈来愈大,而社会失业人口却越来越多,凯恩斯主义因此在政策实践中面临一种难以解脱的两难选择境地,如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀;如果采用紧缩性的财政政策,又会导致经济停滞,加剧经济危机。事实上,受凯恩斯理论影响最大的国家遭受的痛苦也最多,如英国战后的30多年中,由于凯恩斯主义和费边社会主义盛行，导致国家公共开支日益庞大,社会福利耗资过多,财政赤字剧增，出现高通货膨胀率、高失业率和经济停滞的并发症。
　　三、有限政府时期的行政职能(一)新自由主义经济理论
　　在20世纪70年代以后,面对西方国家的经济“滞胀”现象，凯恩斯主义一筹莫展,出现了对凯恩斯理论的否定。其中以哈耶克、罗宾斯等为代表的自由主义伦敦学派,以拉弗尔、费尔德斯坦为代表的供给学派,以卢卡斯等为代表的理性预期学派,以布坎南等为代表的公共选择学派等,这些理论统称为新自由主义经济理论,他们的理论成为这一时期的主流经济理论,成了政府制定经济政策的理论依据。新自由主义经济理论主要观点是:
　　(1)市场机制尽管存在缺陷,但基于自由竞争的市场原理是正确的,只有市场可以对资源进行有效的配置,因此,自由市场制度及与其相一致的私人企业制度,是人类现阶段可能选择的最好的制度,而个人自由是自由市场制度及私人企业制度存在的基础。
　　(2)政府的缺陷主要在于,政府由具体的官员组成,而作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势,他们既不比常人更坏,也不更好,他们同样也会犯错误;政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体,由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情;垄断性是政府的不可克服的弱点,而垄断性导致低效率、机构膨胀和寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。政府的缺陷至少与市场缺陷一样严重,所以政府不但不能纠正市场，反而会使之恶化,政府解决市场缺陷的唯一正确的途径是进一步明晰产权,而不是进行政府干预。
　　(3)必须强调价值判断和伦理规范的重要性,因为价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映并有效地解决实际的经济和社会问题。受到充分体现自由精神的法律保护和约束的、私有制条件下的自由市场经济制度,是一个公正、合理的社会基本准则。
　　总之,新自由主义经济理论认为,政府的干预对社会和经济而言是必要的,政府应该承担经济社会管理职能,维持社会秩序,保护社会的公共利益。但政府的干预只能限制在一定范围内,政府不能取代市场机制和市民社会的作用。政府只能干预市场根本性失败,不能干预非根本性失败，政府对经济的干预要利用市场机制。政府的职能主要是在充分发挥市场机制的作用的前提下,对国民经济进行宏观干预和调节,对市场失灵的经济领域加以纠正或预防,使市场经济能够健康地发展。政府的存在的目的是为了实现个人自由,它的权力必须受到法律的限制和社会的制约。如自由主义著名代表人物哈耶克主张最低限度的政府,政府可以建立保障竞争性市场正常运转的法律框架,实施强制义务教育，保持经济稳定和防止大的衰退,管理外交关系与国防,他强烈反对政府的再分配功能,只主张实行有限的济贫功能。
　　(二)有限政府时期行政职能的发展趋势
　　在新自由主义经济理论指导下,20世纪70年代末80年代初以来,西方各国普遍开展了行政改革,改革的重点之一是重新界定和优化政府职能,其核心是将大量原由政府承担的职能交给市场和社会,对那些不该管的事故手不管,集中财力和精力把该管的事管好。这一时期政府行政职能的发展趋势是:
　　1.通过非国有化,减少政府对企业的微观管理
　　这就是将公有企业和公用事业的产权转移或私有化。第二次世界大战之后,西方国家兴办了大量的国有企业,到20世纪70年代末,这些企业经营不善,效益低下。20世纪80年代和90年代初,西方国家掀起了一股国有企业私有化浪潮。根据国有企业的不同特点,非国有化的形式也不相同,对于竞争性工业公司,主要出售政府掌握的股份:君子垄断性的公用企业,有的采取国有资产折股出售,有的采取竞争性立法,拨励私人企业进入和竞争等。从就业、总附加值和固定资产三个标准的平均值来看,英国国有企业部门在整个经济中的份额从1982年的36%左右下降到1991年的4.5%。其他国家也都对部分国有企业实行了私有化,但一般规模较小,在同一时期,法国国有部门下降了5个百分点,德国和西班牙都是3个百分点,意大利为1个百分点。①英国是私有化较典型的国家,不但涉及竞争性的工业企业,而且还触及像电信、煤气、电力这样的长期以来被认为是国有企业主要存在领域的公用事业。非国有化减少了政府管理职能和责任,改变了过去国有企业对政府投资的依赖,出售企业也增加了政府财政收入,减少了政府的财政赤字。
　　2.政府放松规制,更好地发挥市场机制的作用
　　规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。政府对市场的管制始于19世纪后期,到第二次世界大战后急剧增长。政府管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋,涉及社会生活的各个角落。例如,美国在1970-1979年，政府制定的工商规制规章条例的篇幅增加了两倍,联邦条例法典的页数增加了 2/3。单是在净化空气和水一类的保护环境方面的规章条例,1970年就有20000页之多,1980年更增加到70 000页之多。由于对市场过分管制,抑制了市场机制的活力,严重影响了企业的经营效率,同时,增加了政府工作量,并为政府官员的寻租行为提供了有利的条件。美国在20世纪80年代初期里根总统上台后,成立了以副总统布什为首的放松规制工作领导小组,并把审批规制条例的权力集中到行政管理和预算局,对规制条例的制定和修订进行统一领导。经过改革,规制开支减少了3%,规制机构的雇员从11.9万人减到10.1万人,工业方面的规制机构的预算减少到了1/3强。联邦规制数量急剧下降,颁布的规章条例的文件数量减少了近1/4,放松规制工作领导小组还会同有关部门对存在问题的119 项旧有规制进行审查,其中的76项进行重新修订或撤销。1993年克林顿总统签署行政令,要求取消联邦政府内部规制的1/2,同时要求对出台的规制进行严格审查到。20世纪70年代以后，放松管制盛行于西方各主要国家,“市场和竞争就是最好的管制"成了流行的口号。
　　3推进公共服务职能的社会化,市场化
　　在强势政府或“积极干预“政府时期,政府直接承担了繁重的社会管理和社会服务职能,既增加了财政负责,又压抑了社会积极性。20世纪80年代以来,西方各国在行政改革中,注意充分利用市场和社会的力量,推行公共服务市场化和社会化。具体来说,公共服务市场化和社会化主要采取三种形式
　　(1)政府业务合同出租。即利用合同承包的方式把政府的一些工作任务推向市场,政府将需要或者适合出租的公共项目向私营企业或社会中介组织招标投放,竞争的获胜者与政府主管部门签订合同,前者完成任务并达到合同规定的标准,后者支付合同约定的报酬。合同承包使某些具体公共服务由市场来提供,其实质在于政府通过合同的形式在公共领域引入市场机制,使政府从大量琐碎的事务中解脱出来,实现公共服务的“准市场化”。
　　(2)以私补公,打破垄断,建立政府部门与私营企业的伙伴关系。为了弥补政府能力和财力的不足,西方各国政府在改革的过程中,采取利用私营企业补充公共部门的方式,打破政府对一切公共服务垄断的传统,建立起公共部门与私营企业的伙伴关系,实现二者的良性互动。
　　(3)公共服务社会化。即政府授权社区并鼓励各社区建立各种公共事业，如老人院、收容院、残疾人服务中心等,政府机构如社会保障部门、警察出面组织邻里互助,街道联防等,以改进社区服务和控制犯罪活动。
　　第三节我国行政职能的转变
　　一。我国改革开放前行政职能的特征及其弊端(一)我国改革开放前行政职能的特征
　　改革开放以前,我国行政职能模式是在沿用革命战争年代和借鉴苏联模式的基础上发展起来的,它主要是为适应高度集中计划经济体
　　制要求而建立起来的。政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀,形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”的职能模式。这种行政职能模式具有以下几个特征:
　　1.集中计划管理
　　我国从1954年的第一部宪法到1982宪法，在中央与地方行政职权划分上,赋予□□极其广泛的职权,而对地方各级政府的职权则没有明确规定。政府通过计划体制和行政手段在国民经济上实行高度集权,要求“全国一盘棋”。由于中央政府在协调平衡国民经济发展中处于领导地位，在国民经济管理中实行集中统一领导。重要社会资源管理权力主要集中在中央政府及其所属各部,而地方政府相应部门负责具体的管理和经营。国民经济主体的各种企事业单位完全隶属于行政系统，由各级政府通过制定周密的计划、下达指令性指标进行管理，计划的内容大到国民生产总值、产业结构，小到企业产品产量、主要经济技术定额、职工总数、工资总额、平均工资、劳动生产率、利润等。
　　2.微观直接管理
　　为了完成计划任务,政府事无巨细地照顾基层生产单位,扶持其生产并直接参与各种社会生产组织的管理,政府不仅严格规定企业生产的产品种类与数量,而且负责为企业制定生产进度等具体操作程序。所需主要生产资料由主管部门按计划供应,产品由物资或商业部门调拨或收购。虽然也提出要实行经济核算,但只是独立核算,计算盈亏而不负盈亏。企业所有利润与基本折旧基金全部上交国家，企业所需基本建设投资和技术改造费等也由国家财政拨款，统收统支,专款专用。政府既是管理者,又是直接投资者;既控制宏观经济规模和结构,又负责微观的投人和产出。政府对社会事务的管理也是事无巨细,大包大揽,采取行政手段进行直接管理。政府对社会资源的分配主要采取平均主义的政策,并把它作为社会主义制度的优越性来维护。
　　3.片面强调政治职能
　　改革开放之前,虽然有一段时间我们较好地处理了经济建设与阶级斗争的关系,但政治统治职能始终是一项重要职能,有时甚至以政治职能代替其他职能。新中国成立初期,由于国内外敌对势力的破坏和敌视,我国政府大力加强了阶级专政和阶级统治职能。然而在社会主义改造完成之后,大规模的阶级斗争实际上已不存在,政府却仍然把防止资本主义复辟、反修防修作为一个重要任务。由于不适当地强调阶级矛盾和阶级斗争问题在整个社会中的突出地位和作用,政府决策出现一系列重大失误,最终导致□□这样悲剧的产生。
　　(二)我国改革开放前行政职能的主要弊端
　　改革开放之前采取的政府为主体、行政化、计划化、集中化的管理方式,与计划经济体制相适应。这种“全能主义”职能模式主要有以下弊端:
　　1.造成政府机构膨胀
　　由于政府对企业和社会事务管得过多过细,并按经济社会活动领域设置管理部门,随着我国经济和社会事业的发展,政府各种管理机构逐渐膨胀,造成部门林立、机构臃肿、官僚主义严重、效率低下。由于社会是一个庞大的有机体,经济社会发展目标的多样性、价值选择的多样性、社会偏好的多样性,政府不可能“无所不在、无所不知、无所不能、无所不管”,政府再大也难以了解和掌握所有部门、单位和个人的真实情况,要做出理性的决策往往十分困难。这势必造成高高在上、不明真相、发号施令和瞎指挥,从而严重脱离社会现实,造成社会生产力的严重破坏,进而阻碍经济和社会的发展。尽管我国改革开放前也多次进行机构改革,但因为没有从根本上突破计划管理模式,没有抓住转变职能这一关键,机构改革陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环。
　　2.资源配置效率低下
　　在计划经济体制下,社会资源的配置主要不是通过市场价格机制来实现,而主要通过政府的计划严实现。事实上通过计划很难实现社会资源的合理配置。因为计划体制中,微观经济结构是计划,而不是价格机制。计划体制下虽然也有价格,但价格的形成主要因素是以往的价格水平、收入分配状况及政治因素,所以价格被扭曲,不能反映微观经济效率,自然无法得知原料和产品的供求状况,也不能准确地计算成本和利润,政府就无法对不同部门、不同企业进行有效的经济监督,也就不能制定达到资源配置最优生产计划。加上改革开放前由于决策权力集中,缺乏民主化,经济责任机制不完善,导致政府和企业主管部门往往凭主观意志办事,这就不可避免地发生经济决策的高失误率。新中国成立后,经济工作中一再出现决策失误,如“□□”、“三线建设”等,造成社会资源的巨大浪费。
　　3.企业和社会缺乏动力机制
　　企业和社会的动力来源于企业经营业绩所带来的物质与精神收益,来源于竞争所带来的压力。在传统计划经济体制下,由于实行平均主义大锅饭式的分配制度，铁饭碗式的劳动就业制度和高度集中的人事任命制度,劳动者的劳动报酬与劳动成果之间没有直接的联系,工资福利是固定的,企业职工并不因为贡献大就会得到较多的报酬。由于经济决策权、企业经营权及人事决策权均完全集中于政府部门,使得企业不得不听命于政府及其主管部门。企业只是向政府主管部门负责，而不向企业的经营成败负责。企业的领导人往往把主要精力放在疏通与上级主管部门的关系以及取悦上级领导方面,而不是去研究如何经营企业。如果企业的所有经济活动和收益事先都被确定,企业的主动性和积极性就无从谈起。这样,企业激励机制十分微弱,企业的活力丧失殆尽。从社会管理来看,由于政府干预过多,每个人都是作为单位的一分子而非独立的个人而存在,生老病死、衣食住行均由政府包办,加上分配上的平均主义,于多干少一个样,干好干坏一个样,人们难以通过个人的努力来改变自身的地位和处境,于是只好躺在国家身上,一切听命于政府的安排。久而久之,社会因此而丧失了进取的精神积极工作的动力。因此,传统的“全能主义”政府职能不利于企业和社会积极性的发挥,不利于企业和社会的持续发展。
　　4.容易产生腐败
　　在传统计划经济体制下,政府垄断对商品、服务的供应,人为地限制竞争,抑制了供给的增加,从而扩大了供需之间的差额,由此产生的差价成为腐败的源泉。加之政府的人权、事权、财权高度集中,很容易把权和钱捆在一起。政府直接管理经济和社会事务,恰好为政府官员提供了贪污腐败的机会。政府的权力越大,直接管理的事情越多,那么权钱交易的事情也会越多,腐败越容易产生,因此行贿受贿、贪污腐化、挥霍国家资财等现象便屡禁不止。由于缺乏市场竞争,政府官员掌握稀有资源的分配权,企业倾向于通过贿赂政府官员的方式,争夺计划配额,许可证、优惠待遇等而获取利润,而不是把经营作为获取利润的手段。腐败的蔓延削弱了经济和社会活力,降低了政府在人民群众中的威信,影响社会政治安定。
　　二、我国行政职能转变的必要性
　　所谓行政职能转变,是指为适应客观环境的变化需要,而对行政职能进行的转换、重组和优化,是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。行政职能作为上层建筑范畴,主要受一个国家经济、政治及社会环境的影响。不同社会形态国家的政府,同一社会形态不同国家的政府,同一国家不同历史阶段的政府,其职能的重点、内容、范围和行使职能的方式可能是不同的。在影响行政职能转变的诸环境因素中,经济环境的变化起决定作用,随着经济环境的变化,社会的阶级结构、主要矛盾等都会随之变化,这就要求行政职能相应进行变化,否则不仅会造成行政管理的滞后和僵化,而且还会使政府成为经济社会发展的障碍。改革开放以来,我国各级政府职能转变主要是为适应经济体制改革的需要,以及为适应因经济体制改革而导致的其他社会环境的变化的需要。我国政府职能转变的必要性主要表现在以下几个方面:
　　第一,转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。我国原有的行政职能基本上是在计划经济体制下逐步形成的，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事,政府通过设立庞大的机构，直接干预企业微观的具体的经营管理活动和社会事务,把过多的社会责任和事务矛盾都集中在政府身上。随着我国经济体制改革的深人.特别是社会主义市场经济体制的建立和发展,市场在资源配置中的基础性作用明显增强。尽管改革开放以来,政府职能转变取得了一定的进步，政府对经济的调控手段逐步从过去的直接调控为主转变为间接调控为主,开始运用法律、法规、政策引导经济运行。但政府职能范围及职能方式仍然不能适应社会主义市场经济体制要求，如果行政职能转变不能取得实质性的进展,改革就难以深化,社会主义市场经济体制.的建立既缺乏推动力量,其运行也缺乏配套设施及保障。
　　第二,转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要。所谓经济全球化，是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加,通过国际分工,在世界市场范围内提高资源配置效率,从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势。我国加入世界贸易组织后,政府不仅面临着国内市场经济体制改革的压力,而且要应对全球化带来的挑战,如果政府应对不当,不仅不得其益,而且反得其害。政府必须改变工作内容和工作方式,按照统一的市场经济规则办事,加强对本国经济的宏观调控能力,妥善应对国际金融危机和经济危机,创新管理体制,确保本国经济安全和经济发展。因此,按照世界贸易组织规则要求,积极推进行政职能的转变,是迎接经济全球化的挑战的必然要求。
　　第三,转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要。在现代社会,政府的作用问题越来越成为人们关注的焦点,因为一个国家或一个地区经济社会发展水平、发展方向,很大程度上是由政府决定的。我国政府长期以来一直扮演着十分重要的角色,政府在推动经济体制改革和现代化事业的发展方面起着十分重要的作用。在计划经济体制下,政府职能主要内容是经济管理,政府承担了大量微观的经营管理活动。改革开放以来,发展经济又成为各级政府的中心任务,政府的各项工作都围绕经济建设这一主题来开展,尽管政府职能进行了多次转变,但经济职能始终居于政府职能体系中的核心地位,社会文化事务的管理职能成为依附于经济职能上的点缀。这样畸形的职能结构很容易导致各级政府片面追求经济的高指标,忽视社会其他方面的发展,造成社会发展的不平衡。党的十六届三中全会提出,要坚持以人为本,实现经济社会和人的全面协调发展。显然,不转变现行的行政职能,不改变行政职能单一结构形态,就不可能实现以人为本的经济社会全面、协调、可持续的发展。
　　第四,转变行政职能是深化政治体制改革的需要。转变行政职能是政治体制和行政管理体制改革的重要内容。党的十一届三中全会之后，我国开始了政治体制改革的历程。从历史高度看,政治体制改革至少将贯穿整个社会主义初级阶段。政治体制改革的深化,要求行政职能做出相应的调整。我国政治体制改革的目标是建立社会主义民主政治,实现人民当家作主。人民能否当家作主;各项权利能否得到切实的保障,很大程度上体现于政府行政管理工作中。建设社会主义民主要求构建参与机制,尊重人民群众利益,扩大人民参与渠道,转变过去任意行政、粗暴行政的方法。我国传统政府职能带有很强的封闭性,片面强调政府对社会的控制,人民缺乏参与管理国家和社会事务的制度化渠道,易使人民主权落空。转变政府职能,实现民主行政、公开行政、法法行政,是政治体制改革的重要内容。
　　第五,行政职能转变是机构改革的动因和基础。行政机构是行政职能的载体,行政职能是行政机构设置的重要依据。构成行政职能的要素主要有职责范围和作用程度两项,它们受一个国家经济、政治、社会和文化环境的影响,环境发生了变化,其职责范围和作用程度也要发生变化,而行政机构则会在一定历史阶段保持自己的稳定性。于是随着行政职能的不断发展变化,政府机构与职能逐渐发生矛盾,这就必然要求进行机构改革,使作为载体的政府机构做出相应的调整和变化,否则就会导致政府职责的混乱和作用的削弱,政府就不能适应行政环境的需要。行政环境正是通过行政职能使行政机构感受到外界的压力。就行政职能与行政机构的关系而言,行政职能的变化构成行政机构改革的动因。
　　行政职能转变也是行政机构改革的基础。由于行政机构主要依据行政职能设置,只有分清职能和明确职能,才有可能对原有机构进行科学地调整和改革。政府职能转变的过程实际上就是政府某些方面职能的增加、恢复、转变和取消的过程。一般而言,未承担行政职能的机构应该撤销,职能交叉的机构应当合并,职能不清的应当调整,而承担重要职能的机构则应增设、扩大和加强。我国过去在进行机构改革时,常把机构改革看做单纯的机构撤销、合并和调整,似乎数量减少了,机构改革的目的就达到了,因而往往追求"精简机构”“缩减编制”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则。由于只裁并机构和精简人员。不转变职能,过不了多久,行使原来职能的机构又以老名目或新名义恢复，这是导致机构周而复始、故态复萌,甚至机构编制恶性膨胀的重要，原因之一。实践证明,只有职能转变取得了实效,才能为机构编制的精简打下好的基础,机构改革才能达到预期的目的。
　　三、我国行政职能转变的主要内容
　　1978年开始的经济体制和政治体制改革,开始了我国行政职能转变的进程,目前这种转变仍在进行之中。我国行政职能转变的主要内容包括:
　　(一)职能重心的转变
　　1956 年我国在社会主义改造任务基本完成之后,党和国家的工作重心本应转移到以经济建设为中心的轨道上来,但由于受“左”的思想影响,在新中国成立后长达20多年的时间里一直是重政治统治职能，轻社会管理职能;重阶级斗争,轻经济建设,形成一条“以阶级斗争为纲”的错误路线,最后发生了“□□”的动乱,使我国国民经济濒于崩溃的边缘。对此,党的十一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到以经济建设上来的号召。此后,各级政府坚持以经济建设为中心,实现了政府职能重心的根本转变。
　　(二)职能方式的转变
　　改革开放以来,我国在转变政府职能重点和职能范围的同时,也转变了政府职能方式,主要体现在以下三个方面:
　　1.由运用行政手段为主向运用经济手段为主,并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来
　　在传统计划经济体制下,整个社会处于行政机关高度控制下,政府对经济领域几乎都运用强制性行政手段进行管理,使企业缺乏自主性和能动性,抑制了企业的活力和自我管理能力。改革开放之后，政府开始按照客观经济规律要求,运用价格、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆,来组织、调节或影响经济活动,实现经济管理任务。实践证明,运用经济手段,可以增强企业自主权,使其从政府的行政命令和指令性计划的束缚中解脱出来,从而主动地发掘潜力,最有效地使用人力、物力和财力,提高企业经济效益,运用经济手段也可以更好地增强企业的外部压力和内在动力,促使企业树立竞争意识,提高技术和改善管理。随着我国社会主义市场经济体制的建立,经济手段已成为政府管理经济的主要手段。同时,政府也重视法律手段的运用,加强法制建设积极推进依法行政。
　　2.由微观管理、直接管理为主,转向宏观管理、间接管理为主微观管理和直接干预是计划经济体制时期政府管理经济活动的唯一方式,审批与管制成为政府管理的基本手段。政府一方面对企业实行统一计划、统收统支,另一方面又要尽其保姆式的服务,对企业实行统负盈亏、统购包销,企业生产什么、生产多少、怎样生产以及产后效益等都由政府统管,这不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥,妨害了经济发展。十一届三中全会以来,政府通过向企业下放自主权,完善国有资产管理体制,建立现代企业制度等改革措施,促进企业逐步向自主经营、自负盈亏、自我发展的方向发展。在弱化直接干预企业的微观管理职能的同时,政府强化了宏观管理职能,精简和削弱了专业部门,强化监督和宏观调控部门。由直接管理向间接管理的转变,则是要综合运用经济、法律和必要的行政手段实施管理,推动“政府调节市场,市场引导企业”的经济运行新格局的形成,政府的经济职能主要是宏观调控,提供服务和检查监督。
　　3.由重计划、排斥市场转向以市场为主,计划与市场相结合
　　过去受“左”的思想影响,把计划经济与社会主义等同起来,认为计划经济是社会主义经济基本特征。同时又把计划与市场绝对对立起来,认为市场经济是资本主义特有的东西。正是在这种传统观念的支配指导下,我国形成了高度集中的计划经济体制，市场经济则长期被排除在社会主义大门之外,使社会主义经济不能正常地在市场经济轨道上运行,社会生产力得不到相应的发展。这也是我国政府职能转变的重要原因。邓在总结社会主义国家只搞计划排斥市场的教训和我国经济体制改革实践经验的基础上,明确提出:“只搞计划经济会束缚生产力的发展,把计划经济和市场经济结合起来,就更能解放生产力，加速经济发展。”邓关于计划与市场关系的论述为我国政府职能转变指明了方向。在邓理论的指导下,我们逐步摆脱了传统观念的束缚,形成了新的认识。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,标志着我国进入了从计划经济体制向市场经济体制过渡,建立和发展社会主义市场经济的新的历史时期。当然由于市场本身的局限,加之我国经济体制改革仍离不开政府的主导作用,我们在充分发挥市场机制作用的同时,仍要发挥计划作用,把计划与市场有机地结合起来。
　　(三)职能关系的转变
　　职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分。一个国家的行政职能系统是由若干层级职能系统构成的,各层级行政职能系统之间相互影响,相互作用,构成一个统一的整体。但由于各层级职能是由不同的主体行使的,因此,分清各职能主体的职责权限,理顺它们相互间的关系,是充分发挥职能系统整体作用的前提。我国过去存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等官僚主义现象,都是与政府部门职责不清,职能不顺,管了许多不该管、管不好、管不了的事分不开。因此,分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限,是实现政府职能转变的关键环节。在我国，政府的职能关系主要表现为:中央与地方、上级与下级地方政府之间的职能关系;政企关系;政府与市场的关系;政府与社会的关系;政府内部各职能部门之间的关系。
　　1/理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系
　　新中国成立以来,我国中央与地方职能关系一直处在调整和变动之中，二者关系严重失衡。如何正确处理中央与地方、上级与下级政府之间的关系，是我国行政管理中一直没有解决好的问题。我国政府行政管理也长期受到这一问题的困扰,行政权力过分集中于中央、集中于上级,形成头重脚轻的职能构架,难以发挥地方和基层的积极性。改革开放之前,中央与地方职能关系的调整由于整个国民经济宏观调控职能与微观管理职能交叉混合,没有中间层次,结果造成“一放便乱,收便死”的恶性循环,中央高度集权的模式始终也没有发生根本性的变化。党的十一届三中全会之后,权力下放成为中国全面改革的突破点和出发点,开始打破传统高度集中的管理体制,但也造成了国家宏观调控乏力、地方保护主义和市场割据、区域发展不平衡等问题。中央与地方关系,实质是权力配置关系、利益关系,也是一种法律关系。理顺中央与地方关系,必须在合理划分事权、财权的基础上,明确中央与地方的职能关系,并用法律形式固定下来。中央政府代表着国家整体利益和全局利益,承担着整个国家的宏观管理职能,提供全国性的公共物品,同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表,另一方面又是地方局部利益的代表,承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能,提供地区性的公共物品。理顺中央和地方、上级和下级的职能关系,在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性,改变过去中央和上级过度集权的问题,实行中央与地方各级政府适度分权,做到责权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系;坚持有利于维护国家政令统一,防止地方割据,加强中央权威和宏观调控能力,又要有利于增强地方和基层活力,充分调动地方和基层的积极性;既要有利于建立统一的全国市场,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,也要有利于全国各地经济和社会协调发展。
　　2.理顺政企关系
　　建立社会主义市场经济体制,要求理顺政府与企业的关系,改变过去政府与企业的主仆依附关系,确立企业的自主权,使企业成为相对线立的微观经济主体。理顺政企关系的基本原则是企业下放,政企分开。
　　(1)把所有权和经营权相对分开。两权分离主要在于从所有权中严格地区分出经营权,即让国有企业掌握经营权,政府掌握所有权,两者井水不犯河水,以便使企业具有广泛的活动空间,发挥企业的活力同时也切断政府与国有企业的从属关系,实现政府职能转变。
　　(2)把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开,理顺产权关系。要实现政企分开,使企业成为自负盈亏、自主经营的市场主体，仅有两权分离是不够的,还必须在两权分离的基础上明确产权。明确产权关系是建立现代企业制度的基本要求,也是市场机制发挥作用的基础。明确产权关系主要内容是,明确财产的法定主体,界定产权的客体和内容。企业享有的法人财产权包括国家在内的出资者成为享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利。
　　(3)实行国有资产分级管理体制,国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责,维护所有者的权益,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利,督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。
　　通过理顺政企关系,最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段规范管理市场,市场引导企业的宏观调控体制。调整理顺后的政企关系是:政府按投人企业的资本享有所有者权益,对企业债务负有限责任;向企业派出稽查特派员,监督企业资产营运和盈亏情况,负责企业主要领导干部的考核、任免,不直接干预企业的经营活动,取消政府对企业的行政隶属关系;企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税,对国有资本负有保值增值的责任,不损害所有者的权益。政府对产业经济管理手段是产业政策,同时,也运用一些必要的行政手段。
　　3.理顺政府与市场的关系
　　在市场经济体制下,政府与市场关系的总原则是,市场机制能够解决的,就让市场去解决,政府只管市场做不好和做不了的事,政府引导市场,市场调节企业。我国实行的是社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。政府与市场的关系表现为,社会主义市场经济的顺利发展,客观上要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机地结合起来。
　　一方面,由于我国正处于经济体制的转轨时期,对市场经济的宏观调控,也是由社会主义市场经济自身发展过程的特点和内在要求所决定的。市场机制的正常运转是需要一系列基本条件的,包括以价格为核心的各种市场信号能够随市场供求关系的变化而相应发生变动;形成完整的市场体系;企业作为商品生产者的实际独立主体地位得到确认;形成公平竞争的市场秩序和市场规则;形成总供给与总需要大致均衡的市场状态,从而使供求双方的实际竞争地位趋于平等,使市场机制充分发挥作用;等等。显然我国目前在许多方面尚不具备或不完全具备这些市场机制正常运转所需的基本条件,而发展市场经济的客观形势又不允许我们仅仅依靠市场的力量去自发形成这些条件。因此政府对市场经济的运行进行宏观指导和调控,不仅是必要的,而且也是必然的。
　　另一方面，承认政府对市场的宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导作用,并不否定市场机制在社会资源配置中的基础性作用。实际上,政府的宏观调控的性质和地位在于弥补市场调节的不足,在于对市场机制作用的方向和后果进行必要的干预和引导,而不是取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性作用。这就是说,社会主义市场经济的宏观调控是以市场为基础的,主要用来弥补市场调节的不足,矫正市场的失灵,政府不是超越、取代市场,在市场可以发挥作用的领域,由市场调节。政府的主要职能包括:打破地区、部门分割和封锁,建立完善平等竞争、规范健全的全国统一市场;搞好国民经济发展总体规划和布局,统筹规划,协调和建立生产资料市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等,促进市场体制的发育和完善;发布市场信息,制止违法经营和不正当竞争，等等。
　　4.理顺政府与社会的关系
　　在传统计划经济体制下,我国按照有计划的社会发展原则，各级政府自上而下对口设立了一系列管理部门,基本采取行政命令的管理方法,通过强制性的指令性计划,全面地对社会进行管理。这一管理模式在特定的历史条件下曾经起过一定的积极作用。改革开放后,传统的计划经济体制逐步为社会主义市场经济体制所取代,传统社会管理模式难以适应日益变化的社会要求,其弊端越来越突出，一方面,致使政府的社会管理职能越来越重,政府机构和人员编制恶性膨胀,管理成本高昂,管理效率低下。另一方面,社会管理权力高度集中于政府、集中于上级的管理体制,使社会自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会自我管理、自我发展的能力,最终影响了社会健康协调发展。
　　改革开放之后,中国政府与社会的关系发生了较大的变化。社会主义市场经济体制为调整政府与社会的关系提出了新的要求,政府必须改变管理范围、管理模式和管理方法,切实实现政社分开,把本来属于社会的权力转移给社会中介组织行使。在市场经济条件下,政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给,管理好社会公共事务,改变计划体制下由政府包办一切的状况。为此,政府的社会管理要实现三大转变:即在管理范围上改变原来由政府包办一切社会事务的做法,从过去以所有者、计划者的身份去直接管理“私人物品”生产的职能中退出来,加强对“公共物品”供给的管理,向社会提供公共服务;在管理模式上,从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变,把社会事务大部分还给社会，实行政社分开,必须要求政府规模小,人员少,机构精干,只行使有限的权力,政府对社会的干预以市场运行的需要为前提,“小政府”只是对过去政府机构超常行为的校正,而不是剥夺政府权力;在管理方法上,从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主,传统社会政府以行政手段干预社会,导致侵权现象时有发生,管理不规范,市场经济要求维护政府社会管理的合法性,建立法治政府,即政府行为是受法律约束和限制的,反对专横的自由裁量权。在具体措施上,政府要大力培养社会的自治能力,培育社会中介组织;加快社会保障制度改革,建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系;确立政府与社会的良性互动关系;等等。
　　5.理顺政府内部各职能部门的关系
　　一是对政府各部门进行职能分解和职能分析,明确分工,划清职责;二是加强制度建设,明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式,使各部门行为有章可行,完善行政运行机制;三是完善协调机制,由于现实中各部门管理对象的复杂性,即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉,为此需建立部门之间工作协调机,解决矛盾和纠纷。
　　我国加入世界贸易组织之后，给政府职能带来了很大的冲击。在新一轮国际竞争中,能否趋利避害,关键在于政府。人世后,中国对外经贸关系迅速拓展到140多个国家和地区,不同制度的交流与摩擦,以及由此引发的经济社会各方面深层次的矛盾在一定时期都将突出地表现出来。为解决这些问题,推动中国经济改革向纵深发展,政府必须在世贸规则框架下对自身职能进行调整,以促进进一步开放和全面融入世界经济主流。这些调整的内容主要有:
　　(1)政府要弱化某些职能。随着国际组织、跨国公司和公民社会与非政府组织等角色的强化,政府角色在相当程度上受到冲击。一方面,政府要向下级地方政府、社会中介组织和企业分权,另一方面,政府权力将部分转移到超国家机构或国际组织中去。因此,政府必须配合世界经济全球化发展的需要,彻底改变直接参与企业经营管理的方式，减少政府对经济领域的行政垄断和干预。根据国有企业改革的基本要求,实行政企分开,对国家垄断行业进行改革、改组以及改制,实行产权多元化。同时,政府必须充分发挥私有企业和非政府组织及其他非营利组织的力量,使转移的权力不至于空置而造成权力真空。政府自身则朝着信息化、电子化、弹性化和缩小化方向转型。
　　(2)政府应强化某些职能。加人世界贸易组织后,在频繁的国际经济交往中必然伴随有许多危及民族,国家经济安全的因素,使得国内社会政治稳定更脆弱,这对于像我国这样的发展中大国显得尤为突出因此政府必须不断提高应对能力,加强对涉外经济的调控和管理,建立风险防范机制,确保我国在对外开放过程中的经济安全和国内的政治稳定。同时,政府还应健全宏观调控体系,强化监督和监管体系。
　　(3)政府需要增加新的职能。由于我国市场发育尚不完善，需要以政府来克服市场缺位,通过制度创新和制度供给来培育市场,替代部分尚未发育的市场机制。这就要求政府在完善和发展商品市场的同时,积极培育生产要素市场,规范市场秩序,加快形成统一、开放、竞争有序的跨地区的全国统一大市场,提高市场在资源配置中的作用。此外,经济的全球化与全球经济的市场化使市场失灵出现了新的内容--世界市场失灵,这就要求政府广泛参与世界各国政府共同治理世界市场失灵的全球“集体行动”。
　　通过多次改革和政府职能的转变,我国政府初步形成了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能体系。由于政府行政职能转变是个系统工程,涉及政府管理的各个方面,涉及改革开放稳定发展的大局,是一个渐进的过程,不可能一蹴而就。面对新的形势,党的十六大明确提出,要进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务，提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能与权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则,按照决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化,切实解决层次过多,职能交叉、权责脱节和多重多头执法等问题。
　　为了进一步推动政府行政职能的转变,减少政府对市场和社会的不必要干预,我国从2000年开始对原有的行政审批制度进行了较为深人的改革。行政审批制度是行政许可制度的一种形式,是政府干预市场、管理社会的一种重要手段,是当今世界各国较为普遍采用的一种行政管理方式或制度之一。大量减少政府不必要的行政审批项目,到目前为止,各级政府减少行政审批的项目达50%以上;对行政审批的方式也进行了改革,如实行限时审批、电子审批、阳光审批,加强了对行政审批的监督,既提高了行政审批的效率,又减少了行政审批中的腐败现象。为了进一步巩固政府行政职能转变和行政审批制度改革的成果，全国人大在2003年通过了《行政许可法》,并于2004年7月1日开始正式实施,这标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认，政府行政职能的范围与方式已经纳入了法制化的轨道。