《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

7、第七章 行政管理行为

　　管理行为、行政行为、行政管理行为是在西方管理学界、行政学界乃至行政法学界广泛流行的术语。行为科学自20世纪30年代产生以来,一直对行政管理学产生着重要的影响。直至今天,行政行为或行政管理行为仍然是行政管理学研究的一项重要内容。行政管理行为是一种群体行为。从管理学的角度看,群体行为的实质内容是如何建立合理的人际关系以调动群体成员积极性的行为。在行政管理学中,这些行政管理行为主要有行政组织行为、行政领导行为和行政沟通行为。
　　第一节行政管理行为的含义与基本类型

　　一、行政管理行为的含义
　　有关管理行为的研究是随着行为科学的发展而发展起来的。我们知道,在行为科学产生以前,管理学中占支配地位的理论是泰勒的古典管理理论。这种理论认为,人只是一种被动的受驱使的“机器人”,或者是一种完全为了谋生而劳动的“经济人”。该理论无视人的社会属性,更不关心工人的心理要求。从这一理论前提出发,在管理实践中,管理者对被管理者奉行“胡萝卜加大棒”的信条。由于过度对工人进行压榨,不但不能调动工人的积极性,反而导致工人的反抗,极大地制约了劳动效率的提高。为了找到提高劳动效率的办法，一些研究人员试图发现影响劳动效率的各种因素。一些学者通过反复调查、试验和研究发现,影响工人生产积极性的因素之中,经济只是一个方面,还有另一个方面就是社会心理因素。因此这些学者企图建立一门不同于古典管理理论的新管理理论,他们起初把这门学科叫做“人际关系学”，后来有些学者对这一名词持反对态度。经过讨论,人们将这门学科称为“行为科学”。相对于古典管理理论而言,行为科学是一门新的管理科学。所谓行为科学,一般意义而言,就是研究人的行为,特别是研究管理者如何影响被管理者的行为,以调动他们的工作积极性进而提高工作效率的科学。自从行为科学产生以来,作为管理科学中的一个重要学派,它受到广泛关注。由于行为科学的研究对象主要是管理行为，因此,有人又将行为科学称为管理行为学。较早将行为科学引入行政管理学的研究并产生重大影响的学者是美国著名行政学家赫伯特· A·西蒙。他在20世纪40年代出版的《行政行为》一书,在美国乃至整个西方行政学界产生了重要影响。
　　那么,什么是管理行为呢?所谓管理行为,就是指管理者为了调动被管理者的工作积极性并使之努力工作以有效实现管理目标而进行的一系列组织、领、沟通以及指挥、协调等一系列活动的总和。根据这一定义,管理行为至少有以下几个特点:一是管理行为是管理者作用于被管理者的行为,因此在管理行为中存在着管理者与被管理者两方,缺少其中的任何一方管理行为就不能存在。二是管理行为是管理者调动被管理者积极性的行为,它特别强调通过满足被管理者的社会需求来调动被管理者的积极性。三是管理行为的行为主体是管理者,但被管理者也不是被动的,它强调管理者行为与被管理者行为的相互作用,特别是强调管理过程中被管理者的积极参与。
　　从上述观点出发可以认为,所谓行政管理行为,就是指行政管理者为了调动下属的工作积极性并使之努力工作以有效实现行政管理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协等行政活动的总和。与管理行为相类似,行政管理行为也具有以下几个特点:一是行政管理行为是行政管理者作用于被管理者的行为。二是行政管理行为是行政管理者调动被管理者或其下属积极性的行为。三是行政管理行为的主体是行政管理者,但在行政管理行为过程中也离不开下属的积极参与。
　　最后需要指出的是,这里所讲的行政管理行为与行政法学中所讲的行政行为不是同一个概念。前者是从行为科学的理论出发所阐述的一个管理学概念,是管理过程中的一种行为;而后者则是从法学角度出发所阐述的一个法学概念,是立法或执法过程中的一种行为。
　　二、行政管理行为的基本类型
　　在行为科学家看来,所有的行政管理活动都可归人行政管理行为的范畴。因此,可以从不同的角度对有关行政管理行为进行分类。如果从行政层级的角度来进行分类,可以将行政管理行为分为中央政府行政管理行为和地方政府行政管理行为;如果从行政过程的角度来进行分类,可以将行政管理行为分为行政决策行为、行政执行行为、行政监督行为,甚至还可以将行政执行行为细分为行政指挥行为、行政协调行为等;如果从行政管理者与被管理者关系的角度来分,可以将行政管理行为分为行政组织行为、行政领导行为和行政沟通行为等。
　　这里特别要指出的是,行为科学中所说的管理行为学,有人又将它称之为管理心理学或组织行为学,而作为管理心理学或组织行为学所研究的管理行为主要可分为两大类,一类是个体行为,另一类是群体行为。所谓个体行为,是指个体所进行的一切外在形式的活动。这里所说的个体,即社会中单独活动的个人,是单个有机体所固有的自然属性和社会属性的总称。虽然在行政管理行为中,离不开个体行为,但显然不能把它归结为个体行为。因为单个的个人,既不能构成行政,也谈不上管理。所谓群体行为,是指由两个以上具有共同行为目标的个体按一定方式组成的人群结合体为实现共同目标而进行的一系列相互影响、相互作用或一致行动的一系列活动的总和。在群体行为中,首先是群体成员具有共同的需要和目标;其次,群体成员具有共同的规范和行为模式;再次，群体成员具有共同的归属感;最后,群体成员要相互作用。显然,行政管理行为也具有上述群体行为所具有的这些特征。因此,毫无疑问,行政管理行为当属于群体行为。
　　按行为科学的观点,有关群体行为的研究主要是注重对群体中如何建立合理的人际关系以调动群体成员积极性或提高工作效率的行为的研究。因此,在群体行为中虽然存在着诸多行为,但其中最能体现在群体行为中建立合理的人际关系以调动群体成员积极性或提高工作效率的行为主要是群体中的组织行为、领导行为和沟通行为。这些行为是群体行为中最基本的行为。这是因为:
　　第一,群体行为所要实现的目标是群体成员共同的目标。为此,群体成员必须行动一致,否则就无法实现共同目标。行动一致必须以有效的组织为前提,所以组织行为当然是群体行为最基本的行为之一。这也是群体行为区别于个体行为的根本点之所在。个体行为仅仅是单个个体自身的活动或行为,因而它不存在组织的问题,因为组织行为只有存在两个或两个以上人的情况下才能发生。反过来说,只要有两个人以上共同行动,就难免需要组织行为。
　　第二,在群体行为中要实现群体成员的行动一致,就必须要有人进行指挥、协调的工作,即要有领导行为,所以,领导行为也是群体行为的最基本行为之一。与上面所阐述的道理一样,个体行为作为单个个人的活动，也不存在领导行为的问题,因为领导行为有一个谁领导谁的问题,所以它至少要有两个或两个以上的人才能发生。反之,存在两个或两个人以上的地方或时候,就有可能发生领导行为。
　　第三,由于群体行为不是一个人的单独行为,而是多个人为了一个共同目标而进行的行为,因此离不开有效的沟通。只有通过有效的沟通,才能统一行动。所以,沟通行为同样被视为群体行为的最基本的行为之一。如前所述,行政管理行为属于群体行为。因此,行政组织行为、行政领导行为和行政沟通行为属于最基本的行政管理行为,这就是我们在这一章所要讨论的主要问题。有关行政管理过程中的其他行为,如行政决策、行政执行和行政监督等,将在下一章加以讨论。
　　第二节行政组织行为
　　一、行政组织行为的含义与特点(一)行政组织行为的含义
　　“组织”一词最早出自英文中的器官,是指生物系统具有特定功能的细胞结构,后来随着社会的发展,“组织”逐渐演变成专指由人组成的群体和集合体,专指为了达到共同目的,人们依据自身意愿结成的完整有机体。根据研究角度和方法不同,行政组织有静态行政组织和动态行政组织之分。所谓静态行政组织,是指为了有效对社会进行管理、行使国家权力,通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政体系,也就是通常所说的政府行政机关,在我国包括中央人民政府和地方各级人民政府。
　　行政组织通常由四个要素组成:
　　(1)行政职位。这是行政组织中最基本的构成要素，是行政组织系统的构成“细胞”,包括职务、职责和职权等复合因素。
　　(2)行政人员。这是行政组织中最活跃的因素，这一因素具有主观能动性,其素质及积极性的发挥直接影响行政组织的效率和效益。
　　(3)行政体制。这是政府内部领导关系和组织机构的方式,是政府内部各单位各部门乃至各个要素之间的组合方式,这一要素决定了行政组织的运作形式。
　　(4)精神要素。指的是行政组织及其成员在行使行政权力的过程中所体现出的合作意识、团体意识以及干劲、热情,是构成行政组织的主观因素。
　　行政组织行为,即动态的行政组织活动及过程,是指政府为管理社会公共事务、行使国家行政权力而进行的组织活动和运行过程,包括行政组织的设计和维护、行政运行过程中冲突及其解决,以及对行政组织进行的改革。
　　(二)行政组织行为的特点
　　(1)政治性。行政组织行为是为了管理社会公共事务、行使国家权力而进行的活动和过程,与国家国体、政体密切相关,是统治阶级为有明显的政治性。维护本阶级利益、巩固其政治地位、实施政治统治的具体表现,因此具(2)法制性。行政组织的设计和变更都必须以宪法和法律为依据,按照法定程序进行。同时，行政组织中的工作人员维护行政组织、解决行政冲突的行为也必须在宪法和法律允许的范围内进行。
　　(3)持续性。
　　行政组织行为是一个持续的过程,并不是一个静止的活动,为了使行政组织能够处于良好的运转状态,对行政组织进行维护、对行政冲突的及时解决都必须是持续不断的。
　　(4)系统相关性。行政组织行为并不是一个孤立的行为,和其他行政管理行为如行政领导行为、行政沟通行为总是密切相关的,不仅如此,对行政组织所做的每一次变革,都必须结合行政组织的内外部环境进行系统分析,因此行政组织行为具有系统相关性。
　　二、行政组织的设计
　　行政组织设计对于政府职能的发挥、政府运行状况的改善以及政府未来的发展都将产生极其重要的影响。所谓行政组织的设计,就是国家权力机构或政府对行政组织结构及其运行体制进行规划和确立的过程。行政组织的设计过程在本质上也是对行政组织的各个要素进行资源配置的过程,是把任务、责任、权力和利益进行有效组合和协调的过程。合理的行政组织设计可以提高行政组织绩效。当代各国十分重视行政组织设计,许多国家都设立了专门机构来进行行政组织的设计工作,以实现行政组织中人与人、人与事、组织与环境的各种关系的更加协调,使行政组织高效地实现组织目标。
　　(一)行政组织设计的影响因素
　　行政组织设计的影响因素一般包括三个方面,即行政组织的目标、职能与环境,技术特征以及二者的匹配性。
　　1.行政组织的目标、职能与环境
　　目标是行政组织生存的依据,也是行政组织的合法性基础。行政组织的职能由组织目标来决定,而组织的职位、职权、责任、结构等基本要素则由职能等因素来决定。任何一种行政职能都需要有相应的行政组织机构来承担。行政组织内部的各种机构也因职能来设置、因职能而存在。行政组织生存的时间长短和生存质量与组织环境具有很大关系。判断组织的生存状态如何,一个很重要的因素是看行政组织的结构能否与组织环境互相适应。如果行政组织结构能够与组织环境互相适应,则行政组织就会有一个良好的生存状态和运行质量。所以,环境因素也是组织设计的影响因素之一。
　　2.行政组织的技术特征
　　行政组织的技术特征包括行政组织的结构、规模、权力配置,运行机制等。其中,组织结构涉及到行政组织的构成要素及其组合方式;规模涉及到行政组织的人员多寡、机构大小及数量等;权力配置涉及到行政组织内部的权责关系;运行机制则涉及到包括行政组织成员的行为规范在内的各要素以及实现行政组织整体功能的各种方式。这些因素都会影响行政组织的设计。
　　3.行政组织目标、职能与环境和行政组织技术特征的匹配性行政组织的目标、职能与环境和行政组织的技术特征之间存在着一定的匹配关系。某种组织结构适合于具有某种行政职能的组织,而另一种行政组织结构更适合于具有另一种行政职能的组织。某些技术特征有利于特定的行政组织目标的实现,某些技术特征可能不利于特定的行政组织目标的实现;某一个技术特征可能有利于不同的职能,而某一职能也可以适合于不同的技术特征;某一技术特征可能更有利于组织与环境的互相适应,某些技术特征可能会增加组织与环境的冲突，不利于组织的生存。所以,行政组织设计要建立在对历史、文化和现实环境,组织目标,组织职能等因素的充分考虑的基础上,要尽可能地关注行政组织目标、职能与环境和行政组织技术特征的匹配性。
　　(二)建立合理的行政组织结构
　　结构是组织的构成要素之一,结构也是组织性质和组织行为的决定因素之一。行政组织的结构是指行政组织中各部门之间、各层次之间所构成的权责关系的排列方式。建立合理的行政组织结构，是行政组织设计的重要内容之一。
　　行政组织的结构可以分为以下几种类型:
　　(1)行政组织的纵向结构。行政组织的纵向结构又称为直线结构。纵向结构指的是行政组织的纵向权责关系，是行政组织内部各层级之间的纵向等级关系。根据实际需要,在行政组织各机构内设立若干层次,这样就产生了行政组织的纵向结构。纵向结构内上下层次之间构成领导与被领导的垂直关系,如我国中央政府和地方政府的权责关系就属于纵向结构。纵向结构的特点是单一垂直领导，结构简单,权责关系明确。
　　(2)行政组织的横向结构。行政组织的横向结构又称为职能结构。横向结构是指行政组织的横向分工,是行政组织内在水平方向按照职能不同进行分工之后而形成的组织结构。如我国国家各部委之间的分工协作关系就是横向结构。横向结构反映的是同级行政组织之间以及各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向分工是由于行政工作的日益复杂、行政组织的日趋庞大所造成的。
　　(3)行政组织的直线一职能结构。直线一职能结构是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。各级部门之间既有垂直领导关系,又有水平领导关系。从结构上解析,直线一职能结构是两个系统交织在一起的结构,一个是按命令统一原则组织的指挥系统,即直线系统;另一个是按专业化分工原则组织的管理系统,即职能系统。直线一职能结构的优点是,保证了每一层级内部既能统一指挥，又能使指挥系统和职能系统相互配合、相互协调,在纵向和横向两个方面同时发挥行政组织的整体效能。
　　在建立合理的行政组织结构时,特别应注意正确地处理好管理层次与管理幅度的关系。所谓管理层次,是指纵向结构的等级层次,即行政组织中设置多少层级的组织机构;管理幅度是指一级行政组织或一个行政领导者所直接控制和指挥的下级单位或人员的数目。一般说来,在条件不变的情况下,管理层次与管理幅度成反比关系。管理层次越多,则管理幅度越小,反之亦然。在设计行政组织结构时,管理层次的多少与管理幅度的大小应以提高行政效率为前提,适当控制管理幅度,尽量减少管理层次。
　　我国行政组织的结构体系就是直线一职能结构。就直线而言，从中央到地方,分为□□(中央人民政府)和省(自治区,直辖市)、市(州)、县、乡(镇)人民政府若干行政层次;就职能而言,每一层级又分为若干职能部门。□□分设各部、委、署;省、直辖市、自治区政府设有厅、局、委等;市、州政府一般设若干局、委,县政府也设有若干局、委;乡(镇)政府的职能机构一般称“所”。同时,□□的各部委与地方各级政府相对应的厅、局、所之间,又存在领导与被领导的关系。这样就形成了一个纵横交错的行政体系。
　　(三)建立科学的行政组织体制
　　建立科学的行政组织体制,也是行政组织设计的一项重要内容。行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。各个国家的政府应该根据本国的实际情况科学地选择自己的行政组织体制。
　　行政组织体制可以从不同的角度来进行分类,主要有以下几种分类方法:
　　1.依据行政决策和担负行政责任的人数来划分，可以分为首长制与委员会制
　　(1)首长制,又称独任制、一长制。指行政组织的法定最高决策权和管理权由行政首长一人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者对决策只起到咨询建议的作用,没有最终决定权力,一般也不承担决策责任。古代的君主制就属于首长制,现代美国的总统制是首长制的典型。首长制的优点是:行政组织权力集中,责任明确,决策与行动迅速,指挥灵敏有力,避免互相推诿,减少不必要的摩擦和损耗，易于保密。其缺点是:行政首长一人知识、经验、精力、智慧有限,决策问题可能欠妥当。行政首长一人独揽大权,也容易形成独断专行。
　　(2)委员会制,又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使,按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。委员会中各委员权力平等,在决策过程中一般实行一人一票制。新中国成立初期曾在政务院实行过委员会制。目前瑞士联邦政府是委员会制的典型。委员会制的优点是:决策能够集思广益,考虑问题比较周全,能够容纳各方面的意见,反映各方面利益和要求,可以有效防止个人专断。其缺点是:权责不明,易互相扯皮,名义上是集体负责而实际上是无人负责;行动迟缓,意见难以统一,容易导致反应迟钝，行政效率不高。
　　我国行政机关实行的行政首长负责制,既考虑到了首长制的优点，也吸收了委员会制的长处。在体制设计上,行政首长不仅有权召集和主持本级行政组织的常务会议以及全体会议,而且在对有关问题做出决定时，是在充分展开集体讨论的基础上,最后由行政首长集中大家的正确意见，形成行政组织的决定。行政首长负责制在运行程序上首先是民主,然后才是集中,所以行政首长负责制实质上是民主集中制的一种表现形式。我国□□实行国务委员会议制度和常务委员会议制度;地方各级政府实行政府会议制度。重大问题一般都要经过这些会议集体讨论,最后才由行政首长集中决定。
　　2.按照行政权力在上级与下级之间分配的不同,可以分为集权制与分权制
　　(1)集权制是指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位,凡事都依据上级指示办理的组织体制。集权制的优点是有利于保证政令统一,统筹全局,指挥有力,有利于提高组织的应变能力,便于命令的贯彻和执行。其缺点是缺乏生机与活力,容易使上级领导产生独裁作风,降低下属的工作参与度,挫伤下属的积极牲,下级缺乏自主权和应变能力。
　　(2)分权制是指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权,处理问题,不必事事请示上级,上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。目前,分权制的组织体制多见于联邦制国家。美国是实行分权制的国家之一,其州政府的自主权很大,①可以在宪法和法律规定的职权范围内独立的行使职权,不受联邦政府的任何干预。分权制的优点是有利于发挥下级组织的主观能动性,便于下级因时制宜和因地制宜行政,使行政组织的应变能力增强。采取行动、解决问题的速度比较快。但分权制也会产生一些问题,如容易破坏政令统一,导致指挥失灵、控制不力等。近年来,分权制决策的趋势日渐突出。我国行政组织体制属于集权制。但我国的集权制也兼容了分权制的一些优点。中央政府和地方行政机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性的原则。下级机关在其管辖范围内享有一定的自主权。
　　3.依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目来划分,可以把行政组织分为完整制和分离制
　　(1)完整制又称集约制或一元统属制。它指同一层次的各行政组织或同一行政组织的各机构只受同一上级组织或同一行政首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。完整制的优点是指挥统一,权力集中,步调一致。缺点是上级机关或首长容易专权,容易压抑下级的主动性和创造性。
　　(2)分离制又称独立制或多元统属制。它指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。分离制下的各机关不存在隶属关系,而是彼此独立。分离制有利于各组织间相互牵制,易于发挥下级的主动性和积极性。但分离制也容易造成政出多门、各自为政、责任不明、推诿扯皮等弊病,增加了机构之间的合作难度。当代行政组织一般都实行完整制，也有少数国家实行分离制。美国是分离制的典型国家,美国各州州长以下的各部门的工作,一般由民选的委员会来主持,州长难以对民选的委员会大量行使指挥权和监督权,联邦政府的独立委员会也可摆脱总统的某些控制。
　　三、行政组织中的冲突及其解决途径
　　任何一个行政组织中都存在不同程度的冲突。冲突是一种过程，这种过程起源于一方感觉到另一方对自己关心的事情产生消极影响或者将要产生消极影响。所谓行政组织的冲突,是指人们用来描述发生在行政组织内部的成员之间、成员个人与行政组织之间、行政组织中不同群体之间的由于目标不同、对事实的解释存在分歧、在行为期望方面的不一致以及利益方面的不一致等而造成的彼此抵触、争执和攻击的意见分歧等。组织行为。冲突的形式各种各样,如公开形式、暴力形式、微妙形式和
　　(一)行政组织冲突的类型行政组织冲突的类型可以从不同的角度进行分类，一是根据冲突
　　主体的不同进行分类、二是根据冲突功能的不同进行分类。
　　1.根据冲突主体的不同对组织冲突进行分类
　　这种分类可将组织冲突分为组织中个人之间的冲突,个人与团体之间的冲突,组织中团体之间的冲突。
　　(1)组织中个人之间的冲突。在组织冲突中,最常见的是组织中个人之间的冲突。由于各种原因,组织中个人之间会发生经常不断的冲突。组织中个人之间的冲突原因错综复杂,主要是由个人的价值系统和个性特征所引起的。一般来说,价值观的不同、个人之间沟通不畅、个人认识上的偏差、个人的心理习惯和行为习惯、工作竞争等因素都可以造成个人冲突。
　　(2)组织中个人与团体之间的冲突。组织中个人与团体的冲突也是经常发生的。主要原因是由于个人目标与组织目标不一致、组织对待个人的态度不公正、对个人的价值不认可、个人对组织的行为不理解,对领导风格不适应等因素所造成的。传统组织理论认为,通过在一定程度上满足个人对于金钱和其他物质因素的需要,个人目标与组织目标能够趋于一致。人际关系学派则认为,满足组织成员的情感方面需要可能更有利于实现组织的目标。
　　(3)组织中团体之间的冲突。从组织结构的因素上看,组织中团体之间的冲突发生在不同的职能、层系统之间。包括组织中不同层级间的冲突;不同职能间的冲突;指挥系统与参谋系统间的冲突。从形成这些冲突的动因上看,组织冲突主要包括:组织的团体之间为了各自争取更多的组织资源而发生的资源性冲突;由于本位主义而导致的各种利益冲突和目标冲突;团体间认识上的差异而导致的意见冲突;由于各团体间的权责边界模糊不清引发的职能冲突;不良的团体作风和行为引起的团体冲突等。
　　(4)正式组织与非正式组之间的冲突。正式组织是指根据一定的法律依据或组织程序建立的组织,它在法律上具有合法性,而且具有比较严密的组织结构。这类组织的领导者往往是依法或按一定的组织程序产生的。行政组织都属于这类组织。非正式组织是指自发形成的而不是按正式合法程序建立的组织。这类组织之所以会形成,是由于人们基于某种共同利益或共同信念、共同的心理需求而结合在一起,其领导者的领导地位往往是由于该组织中的人员对这个领导者的共同推崇而自发地形成的。在现代社会,非正式组织的存在是一个不争的事实，在行政组织中也不例外。在正式组织与非正式组织之间由于存在着不同的利益和价值取向,所以往往会发生冲突。当然,正式组织与非正式组织之间也存在着利益的一致性,因而有时也存在着良好的合作关系。
　　2.根据组织冲突功能分类
　　这种分类可将组织冲突分为功能正常的冲突与功能失调的冲突。(1)功能正常的冲突。功能正常的冲突是指那些支持行政组织的目标并能够提高行政组织的工作绩效的冲突。良性冲突产生的能量是推动行政组织前进的重要能源,所以这种冲突属于建设性的。公开的或者非常激烈的对立对于行政组织绩效难以产生良好的影响,但是较低水平或者中等水平的冲突则有可能提高行政组织的组织绩效。因为在较低水平或者中等水平上的冲突可以导致百家争鸣,有助于发现行政决策中的薄弱环节,能够产生新的思想,减少群体思维对于政策抉择的压制,促使行政组织成员对组织目标和组织活动进行重新评估,从而可以集思广益,提高行政决策质量,并提高行政组织对于变革的迅速反应能力。
　　(2)功能失调的冲突。功能失调的冲突是指那些对于行政组织绩效的实现有阻碍作用的冲突,这种冲突属于破坏性的,最终导致行政组织绩效降低。功能失调的冲突对于组织功能的破坏常见于引发行政组织内部沟通的迟滞、带来群体凝聚力的降低、有可能使组织成员之间的明争暗斗上升为主要矛盾,并使组织目标降为次要矛盾。在极端情况下,功能失调的冲突会导致组织功能的停顿,并可能影响到组织的生存状态。在行政组织内部,不加控制的冲突往往引起组织成员的不满,导致组织内部各种共同关系的衰退甚至解除,并最终会导致组织解体。
　　某种冲突是属于功能正常的冲突还是属于功能失调的冲突,很难一概而论,必须具体问题具体分析。从时间上看,某种冲突在一定阶段对于组织是建设性的,在一定阶段则可能是破坏性的。从空间上看,某种冲突对一些组织可能是建设性的,对另一些组织则可能是破坏性的。从态度上看,某些组织成员会认为某项活动是功能失调的,因为其结果令这些人不满意;某些组织成员可能认为某项冲突是功能正常的,因为其结果令这些人满意。冲突是功能正常的冲突还是功能失调的冲突，主要判断标准是看这种冲突在对某个具体行政组织的组织绩效的影响。如果这种冲突促进了组织目标的实现,它就是正常的,反之则是不正常的。
　　(二)解决行政组织冲突的主要方式
　　既然行政组织的冲突是客观存在的,那么,解决行政组织冲突就应该成为行政组织行为的一项重要内容。既然行政组织冲突的作用具有两重性,即冲突对于组织或群体既具有建设性、推动性等正面属性,又具有破坏性、阻滞性这类的反面属性,因此,解决行政组织的冲突不是简单地防止和消除冲突,而是要管理好冲突限制破坏性冲突和促进建设性冲突,刺激功能积极的冲突,充分利用和发挥冲突的积极影响并控制其消极影响。具体来说,解决行政组织的冲突主要有以下几种方式:
　　1. 谈判
　　谈判是不经过第三者介入,两个或两个以上的决策代表解决彼此存在或未来预见冲突的协商沟通过程。谈判是处理和解决行政组织冲突的方法之一。双方就共同关注事项所发生的分歧,通过对争议问题及利害关系进行说教、说服,并产生替代方案,再协商这些选择方案的接受性,最后取得一致认识、采取双方均能接纳的措施。谈判适用于同级行政部门或行政人员之间产生分歧时,在谈判时必须注意一定技巧的使用,而不能一味强调各自的部门利益或难处。
　　2.调处
　　调处是在冲突当事人自愿参与前提下,调处人帮助有争议双方去解决彼此之间的分歧的过程。在这一过程中,调处人没有权力强制任何协议的达成,其作用主要是搜集背景资料,促进沟通并帮助双方进行信息和意见的分析。调处一般由争议双方的行政领导或上级部门来主持,只有这样才能保证调处的权威。或者是由无利益关系的第三者或第三部门进行,这样可以保证调处的公正性。在由上级机关进行调处的解决冲突过程中,一定注意不能使用上级权威强制双方达成协议,要尽量尊重冲突双方的观点立场。
　　3.服从权威
　　服从权威是指服从行政领导的安排或上级行政组织做出的决议。这是解决上下级行政组织冲突的常见方式。权威在冲突管理中的确能够起到一定的作用,但是不能将其无限夸大,因为下级部门或下属人员的正当利益同样受到国家的保护。在这种情况下忽略冲突的具体情况、一味生硬要求下属在冲突过程中服从上级显然是不合时宜的。正确的做法是以尊重上下级双方各自的利益诉求、观念想法为基础,加强对冲突的诊断和分析,多采用劝说、谈判、目标整合、第三方调解等“软”性解决方式,有针对性地对冲突进行处理。
　　四、行政组织的变革趋势
　　行政组织不是一成不变的。行政组织变革是指行政组织的变化与革新过程。当代行政组织变革的趋势主要围绕着行政组织结构、行政组织权力关系等方面进行的。
　　(一)行政组织结构的变革趋势
　　行政组织结构的变革可以从横向结构和纵向结构两个部分来讨论。在横向结构上,行政组织的变革主要有以下两方面:一方面是职能部门之间的地位由不平衡走向平衡。长期以来,在行政体系内部,重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门,这在很大程度上影响了行政组织整体功能的发挥。一个体系完整的行政组织系统是由决策、执行、监督、咨询、信息这五类部门所组成的。它们相互联系、相互配合、相互协调,如果人为地重此轻彼,就会造成某些部门在职能上和组织结构上的萎缩,也很难保证行政组织整体功能的正常发挥。行政组织中咨询、信息、监督部门力量薄弱,正是多年来不受重视的结果。这种状况不能适应目前社会发展的需要。在这种情况下,加强这些部门的地位和力量,使其职能、权力与行政环境的发展相适应,与决策、执行部门相平衡，必然成为行政组织变革的一项重要内容。另一方面,随着政府职能的调整,相应的部门有减有增。限制政府的权力，变无限政府为有限政府,已经成为政府改革的目标之一。在这种目标下,过于强大的政府微观职能必然要受到限制或者交给社会,这样必然要精简、撤并相应的部门。与此同时,优化政府的宏观管理职能也会使行政组织的结构得到一定调整,有必要增加一些相应的职能部门。
　　在纵向层级上,行政组织结构有从尖塔型结构向扁平型结构发展的趋势。行政组织纵向层级的减少既有政治上的原因,也有管理上的原因。从政治上考虑,纵向层级过多,则有可能削弱组织高层对下级的控制。从管理上考虑,纵向层级过多会导致信息磨损、反应迟缓、降低管理效率。过去,行政组织层级过多,难以适应现代社会对行政组织快速反应的要求。纵向层级的减少必然带来组织结构的扁平化。所谓行政组织结构扁平化,就是通过减少行政管理层次,建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。这种组织结构的实现方式很多,如通过权力下放、租赁承包等方式将一部分职能移交给社会等,达到减少层次,实现组织结构扁平化的目的。扁平化结构的优势是:行政幅度增宽,行政层次减少,组织成员积极性提高;组织内信息通道缩短,信息磨损减少,信息更加畅通;层次减少、冗员减少,使得管理成本降低,行政效率提高。扁平化组织结构也有可能造成权力分散,行政控制减弱等。
　　此外,为了克服行政组织层级过多的弊病,行政组织团队化也是近来行政组织发展的一种重要趋势。团队是以群体协作的优势赢得组织的高效率的组织。行政组织团队化结构就是组织结构从层级制垂直结构转变以团队为中心的过程化组织模式。团队化的目的是让组织成员打破原有部门界限,绕过原来中间管理层次,直接面对顾客,直接对组织总体目标负责。团队组织结构的核心是把决策权下放到团队成员手中,团队对日常的大多数操作性问题和顾客服务问题承担全部责任。
　　(二)行政组织权力分配关系的变革趋势
　　随着行政职能的转变和组织结构的调整,行政组织的权力分配关系也要相应地发生调整。基本趋势主要表现在以下两个方面:
　　一方面,在行政组织体制内部,既出现了横向分权趋势,又出现了纵向分权趋势。横向分权主要是指行政组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。传统行政组织中的参谋部门是一种非权力部门,工作性质主要是咨询和建议性质。参谋部门对直线权力体系的作用不大,主要为本级的行政首长服务。行政组织在实际上只是依靠单纯的直线型权力关系发生作用。现代社会行政管理工作业务量扩大,复杂性和专业性不断提高，使得行政首长的传统决策模式难以适应现实需要。快速决策、科学决策的需要也要求参谋部门的权力在组织中发挥更大的作用。目前,参谋部门在现代行政组织体系中已经拥有了一定程度的、相对独立的决策权、控制权和协调权。首长集权的状况已经有所改变,参谋的权力作用日益加强。同时,中央政府向地方政府放权,上级政府向下级政府放权,也是行政组织权力关系变革的一种趋势。
　　另一方面，行政组织部分权力向社会组织转移。行政组织存在的价值就是在社会的发展变化中不断调整自身角色,以适应社会和服务于社会。当社会自治组织和社会中介组织尚不发达时,行政组织几乎把全部社会生活置于其控制之下。但当社会能够通过各种自治组织和社会中介组织进行自我管理的时候,政府还部分权力于社会已经成为大势所趋。政府转移出来的部分权力由各类社会自治组织和中介组织来承担,行政组织最好不要包办一切。只有这样,行政组织才能更好地制定游戏规则,对社会进行宏观调控,从而推动社会全面发展。
　　第三节行政领导行为
　　一、行政领导行为的含义与特点(一)行政领导的含义
　　领导是一种具有影响力、指导力的管理行动或指挥行为,是人类社会自古就有的一种普遍和不可缺少的现象。一般认为,所谓领导，就是指领导者在一定的环境下,通过示范、说服、命令等途径,对被领导者进行指挥与指导以实现组织目标的行为过程。
　　领导是一个包含众多因素的系统活动,其构成要素主要有三个:一是领导者。领导者是指具有特定领导职位、行使领导职权并承担领导职责的个人或群体,是领导活动的主体。职位是指领导者在一个特定组织中的工作岗位;职权是指由职位所产生的法定权力;职责是由职位所产生的法定责任。三者的有机统一,是领导者成其为领导者的重要前提。二是被领导者。被领导者是相对于领导者而言的,是指被领导者所指挥、引导的个人或组织。在一个领导活动或过程中,某个人或某个组织是被领导者,但是在另一个组织活动中,可能就成了领导者,是一个相对的概念。三是客观环境。客观环境指的是领导者和被领导者共同作用的客体,包括一切机构和行业及其他社会环境。领导者和被领导者是现实的社会人,所有工作和活动都离不开社会历史这个客观环境，他们的活动既要符合社会发展的客观规律,又在改变着客观环境,在领导活动过程中,三要素相互联系、相互作用，缺一不可。
　　(二)行政领导的特点
　　行政领导行为就是指行政领导者在一定的环境下,通过示范、说服、命令等途径,对被领导者进行指挥与指导以实现行政组织目标的行为过程。行政领导行为有以下几个特点:
　　(1)统一性。行政领导是政府运行过程的核心部分,是对社会公共事务以及机关内部事务进行有效管理的保证,对国家社会的各种问题包括突发事件、危机事件必须能迅速有效地做出反应,因此行政领导行为必须高度统一、令行禁止,尤其是我国这样实行集权的单一制国家,宪法和法律都明确规定从全国到地方实行统一领导、统一政令。同时,我国的行政组织体制和行政领导体制也客观上要求行政领导行为具有统一性。
　　(2)权威性。行政领导行为的权威性来自于行政领导行为的合法性,虽然行政领导行为具有一定的自由裁量权,没有统一的模式和方法,但是行政领导行为也必须在宪法、法律行政规章的规定范围内进行,合法性赋予了行政领导行为权威性。另一方面,行政领导行为是由行政领导者发出的,行政领导者的地位和权力是宪法法律赋予的,所以法律规章所配置的权力就是行政领导合法性的主要来源。同时领导者的个人魅力也是领导者权威的一个重要来源。
　　(3)服务性。行政领导行为从本质上说是一种以公共利益为价值取向的公共活动,这种特性决定了行政领导行为必须为公共利益服务。(4)综合性。行政领导行为是一项高级的管理活动,不同于一般的纯技术活动,要以经济、政治、文化等各方面的理论知识作为基础。同时,现代社会是一个高度发达的多元化社会,各种各样的信息需要搜集、甄别,各种各样的利益需求需要综合考虑,这导致行政领导行为一方面需要综合知识作为基础,另一方面其中存在着各方利益的冲突和矛盾,在行政领导行为过程中需要对不同的利益进行综合。
　　二、行政领导方式
　　行政领导方式是指行政领导在其活动过程中遵循的比较稳定的领导模式。由于行政领导活动范围广泛,内容多样,因而行政领导方式按照不同标准可以划分为不同类型。
　　(一)按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序划分按此标准划分,可以将行政领导方式分为专断式、民主式和放任式三种类型。
　　1.专断式行政领导方式
　　专断式行政领导方式是把行政决策权、决定权集中于领导者一人手中的领导方式。在这种行政领导方式下,任何事情都由行政领导个人做出决定,用强制命令推动工作,下级一味服从上级领导,被动开展工作。这种领导方式容易造成被领导者失去工作积极性和热情,主动性不高,而对于领导者来说,由于决策没有下级和他人的参与,因此决策民主化程度低,质量不高,还会造成领导者高高在上、主观武断,造成官僚主义。在现代政治体制中,这种专断式行政领导方式已经是一种落后、被摒弃的领导方式,除了特殊时期、特殊情况,一般不使用此种方式。
　　2.民主式行政领导方式
　　这种方式是指行政领导和被领导者以及群众互相沟通，共同参与决策的一种领导方式。其特点是上下级关系密切,多方相关主体参与到决策过程中,决策具有民主性和开放性,在政策执行过程中,行政领导充分放权、授权给下级行政人员,充分调动发挥其积极性主动性,能够齐心协力、团结一致地完成工作任务,达到预定目标。我国的行政领导方式是一种民主集中制式的领导方式。民主集中制是民主制和集中制的有机结合。民主制是指行政领导者在领导决策过程中要充分听取人民群众的意见,在所有领导活动中要对人民负责,接受人民群众和其下属的监督。集中制是指在民主的基础上实行少数服从多数、个人服从组织、局部服从整体的制度,这是行动一致、建立正常秩序的基本保证。
　　3.放任式行政领导方式
　　这是行政领导将很大部分的行政决策权力下放给下级行政机构或行政人员，让其充分享有行政管理权限的一种行政领导方式。在这种领导方式下,行政领导放权让下级发挥职责和功能，自己只进行必要的指导和监督,而下级此时则充分掌握了权力,做起工作相应地会有主动性和决定权。但是这种方式缺乏严格管理,遇到问题容易出现上下级之间责任不明确,互相推诿的情况,且上级对下级丧失了严格的控制，不利于工作任务完成。因此,这种方式一般适用于任务不明确的部门，如科研机构。
　　(二)根据行政领导工作重心的不同来划分
　　按此标准划分,可以将行政领导方式分为重人式、重事式和人事并重式三种类型:
　　1.重人式行政领导方式
　　这种方式以人为中心,行政领导者在工作过程中比较民主、宽容，平易近人，体贴关心下属,领导者强调建立领导者与部属之间的互相尊重、互相信任的关系,倾听下级意见和关心下级。
　　2.重事式行政领导方式
　　这种方式以任务为中心,领导者对任务的关心胜于对下属的关心，把任务的完成放在工作首位,以完成工作任务为目的,只注意工作是否有效地完成,只重视组织设计、职权关系、工作效率,而忽视部属本身的问题,对部属严密监督控制,以任务完成情况作为评价下属的标准。
　　3.人事并重式行政领导方式
　　这种方式是一种中间型领导方式,他们对人的关心度和对工作的关心度保持中间状态,既关心工作,又关心人,领导者通过协调和综合各种活动,促进工作的发展,他们会鼓舞士气,使大家和谐相处,发扬集体精神。
　　三、行政领导艺术
　　行政领导艺术是行政领导者在领导活动中为达到一定的领导目标而灵活运用各种领导理论、方法而形成的技能和技艺。艺术既是一门学问,有其规律可循,又是一种技巧,变化无穷。行政领导艺术也是如此。现就行政领导授权、用人、处事、用时的艺术简介如下:
　　(一)授权艺术
　　授权是指由行政领导者授予直接被领导者一定的权力,使其在领导的指导监督下,享有在本职范围内的处理事务的自主权。授权之后，授权者对被授权者保持指挥、监督、检查的权力,被授权者负有完成任务、进行报告的责任和义务。行政领导对被领导者的授权应该是全面的、系统的，包括人、财、物各方面,但是,关系全局目标、政策方针的制定等自身主要的权力不能全部授予,必须保留对下级的监督权、检查权和纠正权。
　　1.授权的原则
　　在授权过程中,必须遵循以下授权原则:
　　(1)权责统一原则。行政领导在授权时,必须逐级明确授权,从上而下形成一个权责分明的权责系统。有责无权会出现下级不敢做主、无法完成工作任务的情形;而有权无责则会形成任人唯亲、推诿扯皮的情况。
　　(2)视能授权原则。这一原则要求权力与能力相适应,要根据所授事项的性质、特点和难易程度来选择能力适合的下属,力求授权对象与拟授之权对应,即能力相当,职能相近。同时,视能授权是一个动态变化的过程,人的才能也不是静止的,因此授权在一定时期之后应该根据实际变化做出相应调整。
　　(3)信任与监督相统一的原则。这一原则要求行政领导者在对下属授权时必须对下属给予充分的信任,以发挥其工作的积极性和创造性;但同时这种信任是有条件的,必须对其加以严格监督,防止其滥用权力。

　　(4)单一隶属原则。这一原则要求一个人在一件事情上只能对一个上级负责,上级授予下级的权力是确定的。如果隶属关系不清，就容易形成多头领导,造成矛盾,从而影响工作任务的完成。
　　2.授权的方式
　　一般说来,授权有以下几种方式:
　　(1)充分授权。充分授权是指行政领导在进行授权时,允许下属决定行动方案并自行创造所需条件,给予其充分的自主权,以有利于充分地调动下属的积极性、主动性、创造性。
　　(2)不充分授权。这是一种相对保守的授权方式,在此种情况下,由下级提出解决问题的方案并对领导者进行汇报,上级同意之后才能开始执行,而且在执行过程中,下级必须保持与上级的紧密联系,随时让其了解情况知道结果。这种授权方式使行政领导掌握细致的情况，避免下属工作发生偏差,但是精力消耗大,下属在此情形下的主动性、创造性也不高。
　　(3)弹性授权。弹性授权是指动态授权,在执行一项任务的不同阶段,采取不同的授权方式。对于复杂的任务,或者下属能力、水平无法把握时,适宜采用这种授权方式。弹性授权机动灵活，能根据实际情况的变化随时做出调整,避免因为授权不当带来的差错。
　　(4)制约授权。制约授权是指把某项任务的职权分别授予给两个或多个子系统,使系统之间产生相互制约的作用,避免出现疏漏的授权方法。财务工作中的会计、出纳的相互制约就可视为一种制约授权。在实施制约授权时要注意相互制约的系统不宜过多,否则会导致管理效率低下。
　　(二)用人艺术
　　人力资源是一种生产力,“知人善用”在现代领导活动中的作用越来越重要,是提高行政效率的必然要求。行政领导在用人时要了解下属的具体情况,做到知其长短、用养结合、合理激励、奖励有度。具体如下:
　　1.知人善任
　　在选人用人问题上，要以科学的选人用人方法和制度为保障,把人选准用准。要善于用人,首先必须“知人”,即对人的了解。也就是说，要合理使用人才,首先必须善于发现人才。知人的过程就是一个发现人才的过程。发现人才的方法很多。古有“伯乐识马”之说,即通过伯乐这样的有经验而又无私心的人来识别一个人是否是人才。事实证明,尽管通过这种途径也有可能发现真正的人才,但也存在弊端:一是作为个人的伯乐,其知识、经验以及他所了解的人数总是有限的,错识人才和漏识人才难以避免;二是一个完全没有私心的伯乐,在理论上无法证明。在今天,我们发明了很多新的识别人才的方法，包括群众举荐和考试录用、组织考查等。这些方法对领导者的“知人”是非常必要的。在行政领导过程中,领导者应尽量避免“知人”简单化,通过一两次接触就轻易下结论的“知人”方式。领导者不但要善于知人还要善于任用人才,而知人则是“善任”的前提和条件。
　　2.任人唯贤
　　要做到任人唯贤,就必须反对任人唯亲。任人唯亲就是在用人问题上不是出以公心,唯才是举,而是从个人恩怨、好恶出发,以亲疏作为取舍标准。从本质上讲,任人唯亲是封建社会的产物,是党内不正之风在用人问题上的反映。任人唯亲,是危害事业、败坏领导者威信的祸根。古往今来,任何一个领导者要成就其事业,都不能不把坚持任人唯贤、反对任人唯亲作为选才用人的基本原则。许多事实证明，凡是选才用人坚持德才兼备、唯贤是举者其事业就兴旺发达;凡是以个人好恶、亲疏、恩怨选人,其事业必定败落。领导者应该在用人问题上坚持克己奉公，任人唯贤,只有这样,才能使大批优秀人才源源不断地涌现出来。切忌唯派是亲,关系至上,以我划线搞小圈子。否则,真正的人才就会离你而去,事业也会走向衰败。
　　3.用人所长
　　金无足赤,人无完人。人才的优点和缺点往往是并存的,甚至才能越高的人,其缺点往往也越明显。在选拔人才时,对那些有事业心,有工作能力,但存在一些缺点毛病的人才放着不用,而把一些各方面平庸,无明显缺点,但也不能开创新局面的人选拔上来,其结果必然是贻误事业。领导者要做到扬长避短,适才适用,一要有爱才之心,识才之智;二要有求才之渴,用才之艺;三要有容才之量,护才之魄。人有所长,必有所短,领导者应该以正确的方法,动之以情,晓之以理,导之以行,以求克服其短。古人云:“疑人不用,用人不疑。”,此话不无道理。但今天看来也不全对。对于一个有魄力的领导者来说,也许应该“疑人可用”,“用人当疑”,也就是即使怀疑一个人有这样或那样的缺点，只要他有能胜任某方面工作的优点,就应敢于用他;同时,因为每个人都可能有这样或那样的缺点甚至私心,所以在使用其人时还应对其加强监督。
　　4.敢用新秀
　　要开拓新的事业,就应大胆启用新人。一要打破论资排辈的陈旧观念,树立不拘一格选用人才的新思想。在选拔干部问题上,不能完全不讲资历,但也不能搞唯资历。不打破论资排辈的陈腐观念,大批德才兼备的优秀年轻人才就难以脱颖而出。二要克服四平八稳,怕担责任的用人观,树立爱惜人才,引荐人才的新思想。在选拔年轻人才时不能首先考虑怕用错人,担责任,而应首先考虑所选的人能否开创新局面，思想作风是否端正。三要破除神秘化、封闭式的思想观念和选人方式，要注意发现那些埋头苦干、任劳任怨、政绩突出而不事张扬的新人,并大胆地启用这些新人。
　　(三)处事艺术
　　行政领导者有条不紊地办事是一种艺术。在行政组织中,有时有这样一些领导,整天忙忙碌碌放弃了娱乐、休息和学习,甚至连看报纸、看文件的时间都没有,总感到时间不够用,说到底就是因为处理事情的时候没有把握好分寸,本来应当由下属去做的事情，下属执行的职权,却全部掌握在自己手中,事必躬亲,导致没有精力做好本职工作。行政领导的工作包括决策、用人、指挥、协调、激励和监督。这些事情都是应该做的,但是不表示全部都应该由部门的最高行政领导者来完成,而应该分清主次先后、轻重缓急,分别授权给下属各级领导去做，让每一级去管理好本职范围内的事情。部门的最高行政领导应该只抓重中之重、急中之急,按照“例外原则”办事,即已经授权给下属去做的工作，领导者就要克制自己,不要再随意插手,只需要管理那些没有授权的例外的非日常事务。领导者如果太看重自己的地位和作用,不分巨细,事必躬亲，结果不仅浪费自己的时间和精力,还会挫伤下属的积极性和责任感。
　　另外,行政领导处事时还应该当机立断,不得犹犹豫豫。当机立断就是要抓住事情发展的关键时刻、最佳时期,做出正确的决定,该办能办的事情立即就办,不该办不能办的事情应该采取措施立即停办。21世纪的处事艺术,就要讲求在纷繁复杂的行政事务中,特别在决断重大事情时,不能光凭老经验办事,避忌思维定势。要把理事与施权、授权、用人有机地结合起来,并随着客观情况变化而适时调整,要掌握敢于和善于打破平衡的理事技巧。总之,行政领导应该学会弹钢琴,抓中心工作,统筹兼顾、协调平衡,在千头万绪中抓住中心工作,带动其他工作，不顾此失彼,只有这样才能保证工作顺利完成。
　　(四)用时艺术
　　做任何事情都需要占用时间,创造财富也需要时间,时间是一个客观存在的常数,人们不能按主观意愿来创造它、消灭它。时间又是一种特殊的财富,人们不能按个人需求来储存它。时间对于人也没有灵活性,既不能早来,又不能迟走,它总是按照自己的规律昼夜不停地向前流逝。不同的人掌握时间的效果大不相同。有的人度日如年一事无成,有的人却感到光阴似箭而在有限的时间里干成一番事业。因此每一个行政领导都必须学会科学地运筹时间,珍惜时间,做时间的主人，这是提高工作效率的必备条件。
　　一方面,行政领导要运筹好自己的时间。首先要有计划地安排时间,使工作有计划,时间有安排,做驾驭时间的主人。否则,想到什么就干什么只会使自己陷于各种事务包围之中不能自拔。其次,要有重点地利用时间。在平时工作中总有轻重缓急之分,行政领导安排工作的顺序应该尽量将宝贵的时间去处理最重要而又最急需的工作,努力提高时间的利用率。最后要有意识地保护自己的时间。行政领导要学会保护好自己的时间,尽量避免各方面的干扰。对于一般性的电话、来访,不太重要的事情可由秘书去处理,或授权有关人员去办,以便集中精力去做最主要的工作。要懂得一个行政领导能力和水平的大小不在于他自己能不能干好某件事,而在于他能不能指挥别人把某件事干好。另一方面,行政领导不要浪费他人的宝贵时间。为此，首先,行政领导者应减少下级的等待时间,及时布置工作,按照上级意图,对下级提出具体要求，让下级迅速地贯彻落实。其次要减少研究时间,审批下级请示性文件要实行“时效制”,及时地给予批复和回答,避免以“研究”为由来耽误下级的时间。再次要减少会议时间,提高会议效率。会议如果掌握不好,往往白白耗费许多时间。因此行政领导要控制会议规模,减少不必要的与会人员,缩短会议时间,提高会议效率。最后要减少闲散时间,化整为零,优化劳动组合,精简机构,实行满负荷工作制,最大限度减少下级的闲散时间。
　　第四节行政沟通行为
　　一、行政沟通行为的含义与特点(一)行政沟通行为的含义
　　行政沟通行为是政府机关组织及其工作人员在政府系统内部以及政府系统与其他社会系统之间,凭借一定的媒介,交流传递政策信息、思想观点,以达到相互理解、协同合作,最终实现政府管理目标的一种管理活动和过程。
　　行政沟通行为既可能存在于行政系统内部行政机构与行政机构之间,也可能存在于行政人员与行政人员之间;既可能存在于行政领导者与被领导者之间,也可能存在于同级别的行政机构或行政人员之间;同时,它还可能存在于行政系统与行政环境之间。行政沟通的手段是多种多样的,包括语言、文字、图表及其他可利用的传播媒介;沟通的内容既可能是个人的思想、情感,也可能是组织的决定、各种情况通报及其他信息等;行政沟通的目的是为了达到相互理解、协同合作,以共同实
　　现行政管理目标。行政沟通对于任何一个行政组织及其运行来说是非常必要的。行
　　政系统经常表现出种种不协调现象,这种不协调现象的产生有许多原因,但其中的一个重要原因就是行政沟通不善，行政系统与环境之间行政系统内部的工作人员之间,缺乏认识上的一致,从而产生各种不协调。行政沟通行为的目的就在于促进行政系统内部的思想一致和行动协调,促进行政系统内外的关系和谐与协调发展。行政活动的高绩效有赖于行政组织中人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间的有效沟通。
　　(二)行政沟通行为的特点
　　(1)交互性。在行政沟通过程中,任何一个行政机构和行政人员既是行政沟通信息的发出者,又是行政沟通信息的接受者,都在不同程度地履行这双重活动,这是行政沟通行为交互性的体现。
　　(2)媒介性。任何行政沟通行为的发出和实现都必须借助一定的媒介,包括语言、文字、体态、光信号等,在因特网迅速发展的今天,网络也成为行政沟通的一种重要媒介,大大提高了行政沟通的速度和效率,减少沟通的中间层次,避免了因信息的层层过滤、多级传递而引起的失真。
　　(3)目的性。行政沟通行为的发出总是具有一定目的和意义的，这既是提高政府机关行政效率的必然要求,也是服务于社会公共利益的需要。另外，行政沟通是需要成本和代价的,因此,行政沟通行为不能漫无目的地随意发出,需要以完成行政任务达到组织目标为方向和目的。
　　二、行政沟通的种类与基本形态(一)行政沟通的种类
　　1.正式沟通与非正式沟通
　　按照行政组织的系统,可以将行政沟通划分为正式沟通与非正式沟通。
　　(1)正式沟通是指依照行政组织的层级设置或组织的权力路线，在明文规定的正式渠道里进行的信息传递与交流。如由上至下的传达制度、由下至上的汇报制度,组织间的公函往来与会谈，定期或不定期的会议制度等。
　　(2)非正式沟通是指不按组织结构中的正式沟通系统和方式进行的沟通,是一种不为官方正式承认的信息传递活动。非正式沟通一般可分为两大类:一是具有补充正式沟通不足的作用的非正式沟通,如谈心、私下交流等,这种沟通多是积极的,一般来说有助于弥补正式沟通的缺陷。二是对正式沟通和组织有一定的副作用的非正式沟通,如传言,小道消息或谣言。在正式沟通渠道中不易表露的真实思想和动机可通过非正式沟通来获取必要的信息,具有比正式沟通更快捷的传递速度。对于与真实情况不符的传言,应通过正式沟通渠道发送信息驱除传言。因为真相大白以后,谣言就不攻自破。
　　2.上行沟通、下行沟通与平行沟通
　　按照沟通方向,可以将行政沟通划分为上行沟通、下行沟通和平行沟通。
　　(1)上行沟通,也称之为向上沟通,是指在行政组织中下级向上级汇报情况、反映意见、表达态度的程序。这种沟通由于角色地位感,容易产生心理距离及沟通障碍,在传统组织中一般不被重视,比较脆弱。
　　(2)下行沟通,也称为向下沟通,是指在行政组织中,行政领导向下级传达组织目标、方针、规章、程序、通知等的过程,这是组织中最常见的沟通方式,传统组织结构更偏重于下行沟通,可以增进上下级之间的相互了解,并促进下级行政人员的参与感。
　　(3)平行沟通,即行政组织内部同级之间或者不相隶属的各单位之间的横向沟通程序,它可使办事程序简化、节省时间、提高效率,并增强合作,能比较迅速地处理工作事务。
　　3.单向沟通和双向沟通
　　按照信息是否进行反馈，行政沟通可以分为单向沟通和双向沟通。(1)单向沟通是指发信者向接受者发出信息，发信者与接受者的方向和地位不变,双方不存在任何反馈的沟通过程。其优点是沟通快捷,发送信息的一方不会受到另一方的批评或挑战,可以维护行政领导的尊严;其缺点是沟通意见可能不一致,接受者对接受信息不能提出自己的意见想法,只能一味执行,因此会带来挫折和抗拒心理。
　　(2)双向沟通是指发信者和接受者的方向和地位不断互换,双方进行信息交流,得到信息反馈的沟通过程。其优点是对沟通意见可以获得比较正确的了解,接受者对接受信息有辨别是非的机会,增进接受者的参与感,建立双方互相了解的感情;其缺点是发送信息者容易受到批评和指责,使沟通受到干扰,从而影响沟通速度和行政领导的权威。
　　(二)行政沟通的基本形态
　　行政组织中行政人员互相沟通的基本形态可以分为五种:环式、链式、轮式、Y式和全通道式,如图7-1所示。另外,还有两种由此衍生的形态,即变形链式和倒Y式。
　　(a)环式(b)链式(c)轮式(d)Y式(e)全通道式
　　图7-1 行政沟通的五种基本形态
　　以上五种基本沟通形态特征对比如表7-1所示:
　　表7-1 行政沟通的五种基本形态特征
　　沟通形态环式链式轮式Y式全通道式
　　速度解决问题的慢较快快较慢
　　正确性低高高很高
　　组织化集体作业的不易产生组织化相当稳定织化其组织相当稳定慢慢产生组迅速产生组迅速产生组织化其组织织化其组织相当稳定组织化不易产生
　　领导的产生不发生比较显著非常显著非常显著不显著
　　士气高低非常低较低高
　　从表7-1不难看出,每一种沟通形态都既有优点,也有缺点。在具体行政管理过程中,究竟采用哪种沟通形态,需要依具体情况而定。这里所说的具体情况,既包括具体的组织结构,又包括具体的沟通目的与沟通情境。
　　三、行政沟通的方式与过程(一)行政沟通的方式
　　沟通是信息在两个或两个以上的个人或组织中传递交换的过程，其方式多种多样,在行政组织中主要有以下几种沟通方式:
　　1. 口头沟通
　　这是指以语言、声音为媒介进行的沟通方式,包括面谈、会议演讲、广播以及电话联络等。这是行政组织中常见的一种沟通方式。其优点是:可以使信息接受者感到信息的真实,当面获知对方的反应,同时可以借助手势、语调或面部表情来增强沟通的效果,比其他沟通方式直接、快捷。其缺点是:容易滋生谣言或者误传;在沟通时夹杂个人感情和态度从而影响信息的客观性;如果不及时记录,则无法保存下来,难以确定法律责任;不如其他沟通方式正式、规范。
　　2.文字沟通
　　这是指通过人的视觉来达到沟通目的,以文字、图片或各种符号为媒介的沟通方式。这种行政沟通方式以文字为主,包括对内和对外两种。对内文字沟通通常表现为备忘录、训令、通知、公报、刊物、工作手册、工作说明书、专题报告、工作建议书、调查问卷等。对外的文字沟通有广告、公告、新闻发布、新闻、年鉴等。文字沟通的优点是:沟通正式，不容易产生误差、误传，可以长期保存;法律责任明确,防止推诿扯皮。其缺点是:受信息接受者教育水平的影响,对文字的理解程度直接影响沟通效果,不如口头沟通来得直接、形象;文字可能产生歧义,从而影响沟通效果。
　　3.非语言沟通
　　这是指以声、光信号和体态等为媒介的沟通,包括旗语、服饰、标志、手势、肢体语言、语调等的沟通。其优点是信息意义十分明确，内涵丰富,含义十分灵活;其缺点是传送距离有限,界线模糊,只能意会,不能言传,容易产生歧义。
　　4.电子沟通
　　这是指以传真、闭路电视、计算机网络为媒介进行的沟通。这种沟通方式传递快速，信息容量大,可以远程对多人同时进行,廉价高效,其缺点是单向传递,缺乏面对面交流的亲切感。
　　在行政组织的正式沟通中,以上四种沟通方式都是十分经常且必要,四种方式通常结合在一起使用,比如行政会议是以口头沟通为主要形式的,但是会议过程中往往借助文字沟通形式,给与会人员分发文件和图表等,发言人还可以借助肢体语言、语调来强调自己的观点,表明态度,帮助接受者更好理解所要传达的信息。
　　(二)行政沟通的过程
　　行政沟通的过程就是信息发出者将信息传递给接受者的过程,不仅是一种逻辑的传递,还是一种理性与感性的混合交流过程,包括以下几个阶段。
　　1.信息发送者意愿的形成
　　发送者首先决定发送信息的内容,内容越简单明了则越容易被接受,效果也就越好,与此同时还受到发送者的性格、知识、经验和能力等因素的影响。
　　2.发送者选择信息传递的媒介
　　媒介的选择直接关系到信息发送的效果,所以选择时应该十分慎重，要根据信息接受者的接受能力、接受规模和发送信息的性质灵活选择。
　　3.发送者将信息编译成接受者可以理解的符号这些符号包括文字、图表、照片等。
　　4.确定发送信息的时间、途径和方式
　　信息的发送效果与发送方式、途径和时间关系密切,同一个信息可以由发送者直接向接受者传递,也可以通过中间人经过媒介来传递。一般看来,直接发送的效果比间接发送的效果好,因为信息在传递的过程中难免失真,传递的中间层次越多,失真性越大。
　　5.接受者接受信息
　　接受者根据信息的传递方式、途径来选择相应的接收方式,尤其是当信息传递是采用口头方式时,要注意认真听并做记录,以免丢失。
　　6.接受者将信息再编译为具有特定含义的信息,即对信息的再理解
　　接受者收取信息之后,并不是一成不变地保存下来,而是在理解、重新解释的基础上进行重新编译,成为自己的东西。一般在接受信息过程中有四种情况:一是完全理解发送者的意图,并认为发送者的意愿是正确的,从而乐于接受这一意愿。二是部分了解发送者的意图,并认为合理,从而部分接受。三是了解发送者的意图但是认为不正确或是不完全合理,因而拒绝接受。四是误解了发送者的意图,且认为发送者的决定或意见不合理,因而拒绝接受。
　　7.接受者采取行动
　　沟通的目的并不是为了传递信息,而是为了使接受者认同任务或决定从而采取一致行动去完成工作。接受者采取的行动有消极行动和积极行动之分,积极行动就是赞同发送者的意图并采取一致行动来支援发送者,消极行动则是在不同意发送者意愿的前提下采取行动反对或者是不采取任何行动来表示反对。
　　8.发送者通过信息反馈来了解所传递的信息是被接受并准确无误
　　一般来说,行政沟通过程存在很多干扰和扭曲信息传递的因素,这使得沟通的效率大为降低,因此,发送者有必要了解信息的接受程度，从而构成信息的双向沟通。
　　四、行政沟通过程中的行政信息(一)行政信息及其在行政沟通中的地位
　　行政信息是指反映行政管理过程中各项活动、任务以及目标的各种信息、文件、指令、预测、情报、数据资料、建议等的总称。在行政管理过程中,行政信息是行政决策的依据和控制的手段,是提高行政管理效率和引导社会经济发展的重要保证。
　　1.行政信息的特征
　　行政信息具有以下几个方面的特征:
　　(1)客观性。信息内容是对客观存在的事物的真实反映,且借助语言、文字、符号、光声信号等作为表现形式,因此是客观的。
　　(2)时效性。行政信息的真实性与传递的时间成反比,信息在传递过程中,占用的时间越少、传递越直接迅速,真实性越大;反之,时间的延误会使信息失真,从而减少其可信度及价值。
　　(3)共享性。实物交流的特点是一方得到的正是另一方所失去的,而信息交流过程则不同,发送者和接受者双方可以同时拥有信息，不会因为一方得到而另一方就会失去。
　　(4)政治性。行政信息不同于自然信息或是其他人类信息,其涉及的范围是以行政机关管理的社会公共事务和内部机关事务,反映的是政府活动内容。
　　2.行政信息在行政沟通过程中的地位
　　行政信息在行政沟通过程中的地位主要体现在以下两个方面:一方面,行政信息是行政沟通的物质基础。在行政沟通过程中,政府机关组织及其工作人员是沟通的主体,而相关政策信息、思想观点等行政信息则是沟通的内容,是沟通的基础,没有信息,行政沟通无从谈起。
　　另一方面,行政信息的质量是行政沟通高效、畅通的依据和保证。行政沟通是一个动态过程,包括收集信息、编码、译码、传递、接受、反馈等环节,编码、译码是否正确、传递是否及时、接受程度如何都取决于行政信息是否充分、真实、准确无误。如果在行政沟通过程中，收集的信息不全面、不真实,甚至滞后,那么行政沟通就不可能达到良好的效果,就会存在误解或者歧义。因此,行政信息是行政沟通高效畅通的保证和依据。
　　(二)行政信息的公开化及其作用
　　行政沟通有行政组织内部机关之间的沟通和行政组织与社会之间的沟通之分。行政组织之间进行沟通涉及的信息属于内部行政信息，部分是公开的,但是部分是机密的、不能公开的,如涉及国家安全的信息。行政机关和社会进行沟通时涉及的行政信息如新闻、资料、数据等,在不涉及国家机密的前提下,应该全部公开,而且必须公开。这就提出了行政信息公开化的要求。所谓行政信息公开,就是指政府将凡不属保密范围的行政信息依法向社会公开发布以使行政信息为社会所广泛知晓并得到充分利用的行政沟通行为,它属于单向沟通的一种形式,也是政府向社会进行信息沟通的一种形式。行政信息公开化则是行政信息公开这种行政行为发展和完善的过程。行政信息公开化的作用主要表现在以下几个方面:
　　1.行政信息公开化有助于促进民主行政的发展
　　根据人民主权原则,国家一切权力属于人民。但是人民作为整体，无法具体管理社会事务,于是推举出一部分人组成政府,管理社会公共事务,维护社会安全和秩序,保障公民权利。人民有权对政府进行监督,判断其行为是否符合人民意愿,否则人民有权撤换政府人员，而行使这一权力的前提是对政府行为的知情。政府公开信息,有助于公众知悉政府行为，监督政府行使权力,参与政府行政管理。
　　2.行政信息公开化有利于人民的生活和工作
　　行政信息公开并不仅限于政治层面的意义,它也影响着每个公民的生活。在现代社会,人民只有对行政信息充分知情,才能更好地安排生活和工作。比如,知道国家金融政策,可以决定理财方式;知道市政规划方案,可以决定投资地点;知道交通管制路线,就可以选择其他路线上班。这些信息都需要行政机关主动向社会公开。公民还可以到教育管理部门查询相关利益人的学历状况,免受□□的欺骗;可以到工商管理部门查询商业伙伴的资信状况,以决定是否合作;可以到药品管理部门查询某种药物的功能和禁忌,保证用药安全。这些信息指导着我们的生活。作为最大的信息资源中心,政府有义务告诉公众关于政治、经济、文化、科技等各方面的信息,使公民了解这个世界,以便于他们把握这个世界,更好地生存和发展。
　　3.行政信息公开化有利于防止行政权力的腐败
　　行政机关作为社会管制者,收集了大量的经济技术信息，是社会上最大的信息管理者;同时行政机关制定决策对社会行为进行调控,还是最大的信息制造者。从某种意义上说,信息是商场中制胜的法宝。谁先掌握信息，谁就能够占据主动。在行政信息不充分公开的情况下,一方面,企业或个人为了及早得到所需信息,就会千方百计地与官员拉关系,投官员所好;另一方面,官员只把信息透漏给关系好的企业。这种权钱交易的基础正是公民与官员之间的信息不对称。只有通过法律把信息公开规定为行政机关的义务,实现公共信息社会共享,才能够从根源上遏制行政权力腐败。
　　4.行政信息公开化有助于促进行政效率的提高
　　面的信息提高了决策的正确性,保证了行政行为的统一性和连续性。对于行政机关来说,不同层级、不同地区之间的信息共享，真实全→
　　同时避免了信息的重复收集整理,减少了人力物力的浪费。对于行政相对方来说,知道行政决策的依据和理由,能够心平气和地接受行政行为的后果,是公民的配合而不是行政的强制真正保证行政行为的顺利施行。在黑箱操作的情况下,即使做出正确的决策,公民不清楚决定的原因和依据,也可能对行政决定产生抵触情绪。要么不接受行政处理后果,提起行政复议或行政,要么消极履行义务。这两种情况都加重了行政机关的负担,降低行政效率。另外，公民对行政信息的充分了解,可形成理性的心预期，按照行政机关的规定指导将来的行为。可见,行政信息公开有助于行政机关内部的协调,有助于公民对行政决定的理解和贯彻,提高行政效率。
　　5.行政信息公开化有助于我国政府更好地适应WTO的要求 WTO有一项重要原则,即透明度原则,它是CATT 和WTO 在货物贸易、服务贸易和知识产权保护中普遍实行的一项基本原则。概括起来,透明度原则包括四项制度:①公布义务;②成员方向WTO机构和成员方的通知义务,在WTO的多边协定中,共计有215项通知务;③设立咨询点的义务,咨询点应便利地向其他成员及其贸易商提供各种信息,特别是关于卫生和产品标准的信息;④1989年GATT全体通过的《贸易政策审议机制》建立了透明度原则的监督机制,要求成员方定期向理事会通告其贸易政策,以促进成员贸易政策的透明度。加入WTO对我国行政信息公开形成了直接的压力,我国行政信息公开制度的建立也有助于我国政府更好地适应WTO的要求。