《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

8、第八章 行政管理过程

　　行政管理活动,诸如行政决策、行政执行、行政监督等,并不是孤立存在的,而是相互关联的,正是这些相互关联的活动依一定的规律或顺序联系在一起,从而使行政管理成为一个动态的过程。本章的内容就是要对行政管理过程及其基本内容或主要环节进行考察,这些基本内容和主要环节包括行政决策、行政执行和行政监督,三者之间既是各自相对独立的行政管理活动,又是相互关联的,我们既要分别把握三者各自的具体内容,又要从动态的角度把握它们之间的相互关系。
　　第一节行政管理过程的含义与基本阶段
　　一、行政管理过程的含义与特点(一)行政管理过程的含义
　　管理过程是现代管理学研究的一个重要内容。按照现代管理学对管理过程的解释,所谓管理过程,就是指在一定的管理体制下,管理机构或管理人员按照管理原理,运用管理方法来实现管理目标的活动过程。有关行政管理过程的研究,在现代行政管理学的发展史上,主要起源于1951年美国学者D.B.杜鲁门出版的《政府之过程》一书。在这一书中,杜鲁门比较详细地考察了包括行政管理过程在内的政府运行过程。不过杜鲁门这本书的基本内容主要是政治学的,而非行政学的，因此,它对政治学的影响大于对行政学的影响。尽管如此，自此以后有关的政府过程、行政过程或行政程序的问题引起了行政学家的重视。
　　从行政管理学的观点来看,所谓行政管理过程,就是指在一定的行政管理体制下,行政管理机构或行政管理人员按照行政管理的基本原理,运用行政权力和行政管理方法来实现行政管理目标的活动过程。
　　(二)行政管理过程的特点
　　在理解行政管理过程这一概念时,应该注意到行政管理过程的以下特点:
　　第一,行政管理过程是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。从方法论上讲,如果说我们对行政权力、行政职能、行政机构、行政事务等的研究主要着重行政管理的静态的方面的话,那么,关于行政管理过程的研究则主要注重于行政管理的动态方面。行政管理过程是一个动态的系统,作为一个动态系统,我们只有从其运动过程中才能把握其基本内涵。任何与人有关的活动过程都包含了人的一系列活动。行政管理过程也包含了一系列活动,如组织、领导、沟通、决策、执行、指挥、协调、监督、评估等,都可以说是行政管理过程发生的活动,因而也都是行政管理过程的构成内容。正是由这些诸多的活动相互联结在一起,才构成了行政管理的动态系统,即我们所说的行政管理过程。
　　第二,行政管理过程是管理过程的一种特殊形式,因而它与管理过程有着共同的特点。管理过程是就管理的普遍形态而言的,它有很多特殊的存在形式,比如生产管理过程、物流管理过程、教育管理过程、卫生管理过程、军事管理过程等,行政管理过程也是如此,也是管理过程的一种特殊形式。作为管理过程的特殊形式,它必然会具有作为普遍形态的管理过程的共同特征。诸如整个过程是动态的,要以信息为基础运行,也存在着在信息基础上的决策,以及对决策的执行。在执行过程中也存在着指挥、沟通等活动,然后还存在着监督、反馈等一系列活动,而且每一种活动是相互联系的。如果失去了这些特征，就不能称其为管理过程,因而也不能称其为行政管理过程。
　　第三,行政管理过程是行政权力运用的过程,或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过程。行政管理过程与其他管理过程主要的不同之点在于它是一个行政权力运用的过程,或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以解决行政问题或社会公共问题的过程。行政权力是行政管理过程的一个必要的要件,如果少了这个要件,也不能称其为行政管理过程,而只能称其为别的什么管理过程了。由于行政权力是行政管理过程的一个必要的要件,因此,在分析行政管理过程的内容或各个阶段、环节时,都应考虑到行政权力给行政管理过程所带来的影响。
　　二、行政管理过程的基本阶段
　　系统理论认为,管理过程是管理系统的动态表现。它回答做什么，由谁做与按什么程序做,以及怎么做的问题。整个管理过程就是由管理系统根据其所掌握的信息做出决策,并将这一决策作为控制信号发向管理对象,然后管理对象将实际过程运行的情况反馈传递回管理系统,管理系统再根据调整后的相关信息，参照管理目标,对运行过程进行检查,再然后结合上级管理系统的要求,调整原有控制信号或做出新的决策。在系统理论看来,这就构成一个管理循环。①因此,从现代管理学的观点来看,管理是一个过程,在这个过程中,主要活动是决策、执行(实际过程运行)与监督(检查),也就是说,决策、执行和监督构成了管理过程的基本内容,而决策一执行一监督一重新决策则构成一个封闭式的管理循环。
　　如上所述,在行政管理过程中存在着诸多活动,包括前一章我们所讲的组织、领导、沟通,以及这一章将要讲到的决策、执行、监督,还有人们通常所说的指挥、协调等等,这些活动只要是发生在行政管理过程中,都可以说是行政管理过程的内容。但正如上文所提到的,从系统理论的管理观来看,行政管理过程的基本内容是行政决策、行政执行和行政监督,这三者构成了行政管理过程的三个基本阶段。行政组织、行政领导、行政沟通作为三种基本的行政行为分别贯穿于行政管理过程每一基本阶段之中,比如,在行政决策活动中,既有组织行为,也有领导和沟通行为。同样,在行政执行和行政监督活动中也是如此。
　　美国著名行政管理理论家赫伯特·A·西蒙在其成名之作《行政行为》一书中曾经指出,人的任何活动都可区分为决定与行动两个阶段。前一个阶段就是决策的阶段,主要解决一个做什么与计划怎样做的问题;后一个阶段就是执行阶段,主要通过客观行动使计划实现,以达到原定的目标。其实,在执行过程以及执行以后,还需要决策者以及公众对执行情况进行检查和监督。西蒙有关行政管理过程的论述与现代系统理论有关管理过程的解释基本上是一致的。
　　为什么说行政决策、行政执行和行政监督是行政管理过程的基本内容或基本阶段呢?这是因为:
　　第一,行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活动的根本标志,也是行政管理过程的第一个阶段。行政管理过程像人的任何活动过程一样,作为人的一种有目的的活动,并且是一种高级形态的有组织的活动,首先必须进行行政决策,确定行政管理的目标,制定行政管理的具体方案和行动计划。否则,行政管理活动就成了一种盲目的活动，这与人的有目的的活动之本意不相符合,更谈不上是一种高级形态的有组织的活动。
　　第二,行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必经阶段。如果只有行政决策活动,并不能达到行政管理的目的,并完成整个行政管理过程。因为不经过行政执行这个阶段,原定的行政管理目标就不会成为现实。因此,在行政决策之后紧接着进行行政执行是十分必要的。
　　第三,行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段。在行政决策和行政执行过程中,由于种种原因,决策和执行都可能出现偏差,以至偏离行政管理目标。这就使行政决策和行政执行需要接受检查和监督。尤其是由于行政管理过程涉及行政权力的运用，滥用行政权力的可能性总是存在的,因此,行政管理过程中的监督环节更是不可缺少。
　　上述简单的分析表明,行政决策、行政执行和行政监督是行政管理过程中必不可少的基本内容和基本阶段。一般说来,在解决某一行政问题时,如果进行了行政决策、行政执行和行政监督这三个基本阶段，解决这一行政问题的行政管理过程基本完成。当然,在这其中的每一个阶段也贯穿着行政组织、行政领导和行政沟通等行政行为。在行政决策、行政执行和行政监督三者的关系中,行政决策是行政管理的起点,既是行政执行的依据,也是行政监督的依据;而行政执行则是行政决策得以成为客观现实的必要手段;行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证。三者有机统一,构成一个完整的行政管理过程。
　　第二节行政决策
　　一、行政决策的含义与特点(一)行政决策的含义
　　决策一词,其基本含义就是“做出决定”或“制定决定”的意思,如我们通常所说的“进行科学决策”等。人的活动是一种有目的的活动，这是人的活动与动物活动的最大区别。动物的活动是一种本能的活动,人的活动则不同。人在活动之前总是先要考虑一下,该不该做这件事?做这件事将会达到什么目标?应该怎样做这件事?为什么要这样做而不那样做?提出这些问题并对这些问题加以回答的过程,就是一个决策过程。因此,凡是人的行为,几乎都要决策。决策为人的一切行为所具有,而并非人的管理行为所独有。因为人的活动不同于一般动物的本能活动,而是一种有目的、有意识的活动。作为一种有目的、有意识的活动,在其行动前必须先进行决策,否则就成了一种盲目的活动。同时,决策发生在人的实际活动之前,并规定着人的整个实际活动,但不等于人的实际活动的全部内容。决策不能代替整个人的行为，也不能代替整个管理。但是，有行为、有管理就必须先有决策,这一点也是毫无疑问的。上面简单的分析还表明,决策是一个过程。同时,决策作为人们一种有意识、有选择的行为,它必须建立在人们对客观规律认识的基础之上,任何决策的做出都是以客观规律为基础的,并非决策者的“瞬间选择”,不是简单地“拍板定案",更不是简单的"眉头一皱，计上心来”的产物,而是人们对事物及其规律进行分析、比较和判断，直到最后做出决定的过程。
　　由此可见,所谓决策,就是人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程,亦即做出决定的过程,既是人们的一个理性思维的过程,又是一个决断过程,因而也是人们意志活动的过程。所谓行政决策则是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中,为促进社会公共利益的实现,依法运用行政权力作出决定的过程。
　　(二)行政决策的特点
　　行政决策有其自身的特点。其特点主要表现在以下四个方面:
　　1.行政决策的主体是行政机构或行政人员,尤其是行政领导者任何决策都是人做出的,这里的人既可能是个人,也可能是人群。行政决策也是如此,但是并不是任何个人和任何人群都可以做出行政决策。既然是行政决策,这就意味着只有具有行政管理资格并掌握行政权力的个人或集体才是行政决策的主体,才能制定行政决策。因此，一般说来,行政决策的主体应该是行政管理机构或行政人员,特别是行政领导者。当然,其他政治机构、官员或公民个人也可能参与行政决策的过程,并在其中发挥重要作用。
　　2.行政决策内容是行政事务
　　行政决策的内容主要是行政管理所涉及的行政事务，包括政府内部行政事务和社会公共行政事务。也就是说,行政决策过程是对这些行政事务中所存在问题的发现和解决的过程,它要回答的问题是:这些行政事务存在什么问题?对这些问题如何处理?根据什么程序以及采用什么方法处理,等等。
　　3.行政决策过程是一种行政权力的运用过程
　　无论是对政府内部事务的解决还是对社会公共事务的解决,都离不开行政权力的行使和运用。在行政权力的行使和运用过程中,决策是一个最基本的、也是首要的环节。离开了行政权力就如同没有行政决策主体一样,整个行政决策过程就无法展开,也无法进行下去。
　　4.行政决策的目标在于追求公共利益的最大化
　　社会中的每个个人作为“经济人”,其决策准则是实现自我利益的最大化。竞争性的工商企业也是遵循的这一准则,其具体的决策准则是利润的最大化。行政决策则不能遵循这一准则。行政部门不能是一个“自利性”机构,而应该是一个“追求公共利益”的机构,因此,其决策准则应该是“公共利益的最大化”,这不仅仅是行政决策与企业决策的区别之一,而且应该把这一点看成是它们两者之间的本质区别。
　　二、行政决策的理论模式
　　决策模式是指决策理论家对决策过程的本质、程序、方法的一种理论概括。不同的决策理论家由于对决策过程具有不同的认识,因而提出了不同的决策理论模式。有代表性的主要理论模式有:理性决策模式、有限理性决策模式、渐进决策模式和混合扫描决策模式。
　　(一)理性决策模式
　　理性决策模式,通常也被称之为科学决策模式。就其思想渊源而言,可以追溯到古典经济学理论。因为这种理论已经提出了有关人类行为决策的一个绝对标准,即人们在决策时所遵循的是最大化原则,就是谋求最大效益,在经济领域则是求得最大利润;在抉择方案时进行最优选择,即从诸多方案中选择最优方案。
　　理性决策模式理论认为,决策过程必须遵循系统的决策程序。决策程序的内容大致有六个步骤:发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案。在上述六个步骤中,作为决策者的人始终是理性的,每一步活动都是理性的活动,不存在任何非理性的成分，整个决策过程都是理性化的。
　　从理想的角度而言,这一模式确实是一个非常科学化的模式。但是,决策活动是一项非常现实的活动,它受到很多现实因素的制约。因此，在实际的决策活动中,人们很难严格地遵从这一模式。当然,我们也必须看到,理性决策模式是对经验决策模式的否定,是人类决策活动和决策理论发展史上的一场深刻革命,它是决策科学化在理论上的一种初步反映。尽管它有不完善的地方,但它的出现仍然具有十分重要的意义。
　　(二)有限理性决策模式
　　有限理性决策模式理论的主要代表人物是赫伯特·A·西蒙,他在批评理性决策模式理论的过程中提出了自己的有限理性决策模式，并因而建立了现代决策理论。西蒙认为,理性决策模式不符合决策的实际状况,只是一种理想化的模式,而不具实际价值。因此,他企图通过修正理性决策模式,提出有限理性决策模式,使决策模式与决策的实际状况更加一致。
　　西蒙认为,理性决策模式实际上是一种绝对的决策准则,它所遵循的是一种最大化原则,它所要求的是进行最优的选择。他认为这是不可能的。因此,他对这一准则进行了重大修正,提出了他的相对性准则,这就是著名的满意决策准则。这一准则认为,决策过程中不存在最优决策，而只有满意决策。所以他的理论又被称为满意决策模式理论。
　　所谓满意的决策准则,就是在决策时,确定一套标准,用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法(即备用方案)。如果考虑中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准,那么这个替代办法就是令人满意的。这就是说,可以选定这个方案,并执行这个方案。西蒙还指出:按照满意的行为准则进行选择时,进行选择的标准本身也可以加以变动,不像封闭决策模式那样,是一成不变的。在按照原定标准寻找不到令人满意的任何选择办法时,就有必要考虑改变原定的标准。
　　西蒙指出,用“满意准则”代替“最优准则”,强调其实用性,从而使决策理论与决策实践更加接近。西蒙反对古典经济学家的“最优准则”的一个重要理由,就是认为这一准则是纯理论性的,而在决策实践中却无法运用。他与之相反提出的“满意准则”,虽然从理性意义上来说并非十全十美的,但却具有很大的实用性。在理论价值与实用价值之间发生矛盾时,到底选择前者还是后者?西蒙断然选择了后者,这种重视实用价值的思想方法是有其合理意义的。
　　(三)渐进决策模式
　　渐进决策模式是美国著名的政策科学家林德布洛姆提出来的。林德布洛姆1917年3月生于美国加利福尼亚州,1945年获芝加哥大学经济学博士学位,先后任过耶鲁大学政治学系主任、美国政治学会主席、美国比较经济制度学会主席等职,是美国公共政策制定过程中渐进主义的主要代表人物。他所提出的渐进决策模式,在美国的政治学界和公共管理学界颇具影响。
　　林德布洛姆认为,渐进决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程,而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的政治过程。人们的决策活动是在边行动、边探索的过程中进行的。在绝大多数情况下,人们并不是在有了明确的目标和方案之后才去行动,相反,人们在有了一个大致的方向时便开始行动,通过“走一步,看一步”逐渐明确行动的目标和形成或完善行动的方案。渐进决策过程中的理性分析只对决策方案进行边际分析。所谓“边际”或“边际的”,意即“增加的”;所谓边际分析意即对新方案与原有方案相比的不同部分进行分析。这样,就使理性分析大为简化,从而也就大量地节约了分析的时间和成本,使分析变得更为实用。在渐进决策过程中,理性分析与党派分析是结合在一起的。由于行政决策在很大意义上会受到利益集团的影响,因此,渐进决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。这也表明,对行政决策进行党派分析与进行理性分析是同等重要的。
　　渐进决策主张者的一个重要理由是任何决策的改变必须要考虑决策的连续性和社会的稳定性。它强调在改变现状时必须维持社会和组织的稳定,因而主张不间断的修正,逐步地对政策加以修改并最终改变政策,而不是引起动荡的变革。从行政决策的角度看,渐进决策模式不失为一种在某种条件下有用的思想和方式。
　　(四)混合扫描决策模式
　　混合扫描决策模式,又译为综视决策模式,是由美国社会学家阿·埃佐尼提出来的。混合扫描决策理论模式的主张者认为，无论是理性决策模式理论还是渐进决策模式理论都有各自的片面性。因此,在他们看来,应该将理性决策方法与渐进决策方法结合起来。理性决策方法主要适合于根本性决策,渐进决策方法主要适合于非根本性决策。虽然两者都有其不足之处,但也都有其合理之处。问题不在于这两种决策方法是否有用,而在于什么情况下使用它们。在某种情况下,运用理性决策方法是适用的。例如,我国三峡工程的决策、政府基建投资决策等,都有必要运用理性决策的方法;在另一种情况下,运用渐进决策方法是适用的。例如我国高等教育收费的决策、完善我国税收制度的决策等,一般宜采用渐进决策。此外,在渐进决策过程中,具体到这一过程的某个环节,个方面的决策，也可能需要运用理性决策方法。而且,在相当部分的决策中,都不是单纯的理性决策方法和单纯的渐进决策方法所能解决问题的,只有把两者结合起来,既有利于根本性决策，又有利于非根本性决策,才能顺利地作出决策。阿·埃佐尼把理性主义和渐进主义分别比做两种不同的摄像机,前者是一种对全部空间作穷尽一切的细微观察的摄像机,这种摄像机的运用代价高昂;后者是一种只对熟悉地区进行大致观察的摄像机,其运用的代价较低但准确度不够。混合扫描决策模式则要求同时使用两种不同的摄像机摄像,既要对空间进行多角度的观察,又要对某些部位进行细微观察。两种摄像机的混合扫描,既考察全面,又考察重点,有利于综合考虑以便决策。
　　混合扫描决策理论模式的优点在于;它对决策的方法和过程进行了比较全面的考察,克服了理性决策模式与渐进决策模式各自存在的片面性,同时看到了二者的合理性,并力求把它们结合起来,对人类决策过程做出较为全面的解释,给人类的决策行为提供了一种较为全面的指导思想。然而,这一理论模式也有不足之处,这就是在关于如何决策这一问题上,阿·埃佐尼除了指出要把理性决策方法与渐进决策方法结合起来外,他并未提出一种新的决策方法。
　　三、行政决策的基本程序
　　所谓决策程序,就是指决策运行过程的次序或基本阶段。行政决策程序与其他方面决策的程序基本上是一致的。关于决策程序的研究很多,具体的表述也多种多样,但主要的程序还是以下几个基本程序:
　　(一)信息的收集和处理
　　这是决策过程的第一个基本程序。决策的正确与否,与信息的准确性和全面性直接相关。同决策相关的信息越准确、越全面,决策正确的可能性就越大;相反,同决策相关的信息准确性与全面性程度越低，决策错误的可能性也越大。因此,要做出正确的决策,首先必须进行情报(信息)活动,以得到比较准确和全面的信息。
　　(二)决策方案的设计
　　决策方案的设计即是在掌握大量较为准确和全面信息的基础上，设计出较高质量的决策方案。一般说来,决策方案的设计过程,既有领导者的思维创新,更有专家的智力投入。对决策方案的设计,无疑地领导者要提出自己的新思路,以体现自己的施政方略。同时,由于决策方案的设计是一项专业性、技术性非常强的工作,因此具体决策方案的设计工作往往交由专家、学者或管理部门中的专门研究人员去做。在决策过程中,设计方案也是一个非常重要的程序,应该花较多时间去进行这项工作,尽可能设计出高质量的方案,只有有了高质量的决策方案，决策的正确性也才有可能。
　　(三)决策方案的分析、论证与选择
　　为了保证决策的正确性,必须做好决策方案的分析、论证与选择工作。在这个阶段,既包括对决策方案的分析评估,也包括对决策方案的比较论证;既要有专家的参与,也要有相关利益群体代表的参与;既要有对决策方案科学性的评估,也要有对决策方案所涉及的不同利益群体之间的利益分配的平衡。因此决策方案的比较、评估与选择过程既是一个科学化的过程,也是一个民主化的过程。
　　(四)决策方案的实施
　　在决策方案通过后,还必须进入实施阶段,只有经过实施，决策才能达到最终目的,决策方案的正确性才能得到检验。因此,很多决策理论家都把决策方案的实施阶段列人决策的程序之中,并认为是一个非常重要的程序之一。
　　以上决策过程的四个基本程序,是科学化、民主化决策程序的基本内容,我国政府行政决策也应该遵循这些基本程序,唯有如此,才能保证其决策的正确性。
　　四、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施(一)在决策程序上存在的问题
　　新中国成立以来,我国政府在行政决策科学化和民主化方面进行了很多卓有成效的探索,并且形成了具有中国特色的决策思想和方法，
　　如“实事求是”的思想路线、“调查研究”和“群众路线”的方法,等等。但不可否认，我们在理论上还缺乏对决策程序及其重要性的深刻认识。就目前我国政府行政决策的实践而言,在决策程序上还存在以下几方面的问题:
　　1.决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题
　　信息的全面性和准确性程度对决策的正确程度起着决定性作用。可以这样说,目前我国一些地方政府在某些重大决策上的失误绝大多数都与信息的不全面、不准确有关。造成这种现象的原因主要有以下几个方面:一是有的领导人对信息工作不重视,在信息不足的情况下过于自信,并仓促做出决策;二是获取信息的方法不科学,我国政府中的一些官员习惯于采用典型调查法、召开座谈会和听汇报等方法获取信息,有些官员甚至为了所谓政绩发布虚假信息,这都导致信息片面和失真;三是我国政府专业性信息机构不足,而且还存在着职能错位的问题。我国政府的专业性信息机构主要有政府内设的统计机构、信息中心、政策研究机构等,但这些机构往往人员偏少,例如,我国国家信息中心只有300多人,由国家信息中心与隶属于全国各地方政府信息中心组成的国家信息系统也才13000多人,而美国仅仅联邦调查局就有27800人，其中总部9800人。不仅如此,我国政府某些专业信息机构还承担着很多非信息工作的职能,如政府研究机构大量的工作是替领导写讲话稿,这种职能错位也削弱了政府信息机构在收集和处理信息方面的力量。
　　2.决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题目前,我国的一些地方政府对重大社会经济问题的决策方案的设计,往往由政府官员或政府机构自行设计而不太注重专家的作用,甚至根本不请专家参与，即使请专家参与也仅仅是做做样子,走走形式。事实上很多重大决策问题往往非常专业,而我们的政府领导者又不可能是各方面的专家,加之他们精力有限,因此,这些由政府机构自行设计的方案往往比较表面化,比较"粗"而不"细”,专业化程度较低而难以解决问题的实质。
　　3.决策方案的评估存在着“论而不证”的问题
　　近些年来，由于中央反复强调要实现决策的科学化、民主化,因此很多地方政府在决策的最后“拍板定案”前也往往做一些“论证”,其中也有很多论证是科学的、客观的,对于保证决策的正确性确实起了很大的作用。但有些论证也确实是仅仅走走形式而已,甚至有的论证只是长篇大“论”地为领导提出的决策方案唱赞歌,而对决策方案的“正确”与“错误”不加以客观、科学地求“证”,这种“论而不证”的“御用”论证往往是导致决策失误的重要原因之一。
　　4.决策方案的选择存在着民主化程度低的问题
　　民主集中制是我国重大决策的一个基本原则,但目前在一些地方政府的重大决策中,往往强调“集中”有余,而强调“民主”不够。很多重大决策仍然是“一把手”说了算数,这种现象并不鲜见。有些决策虽然表面上采取了较为民主的形式,在决策前让有关方面参与讨论,但最后还是一两个人的意见起关键作用,而绝大多数人的意见则被搁置一边,实质上还是个人说了算,所谓民主只是装装门面而已。
　　以上所列举的仅仅是目前我国政府在行政决策程序中存在的几个主要问题，并不是问题的全部。
　　(二)完善行政决策程序的措施
　　针对我国政府在行政决策程序上存在的问题,要完善我国政府行政决策的基本程序,建议从以下几个方面着手:
　　1.强化行政决策过程的信息工作
　　信息是决策的灵魂,在决策过程中必须强化信息收集和信息处理这个程序。西蒙认为,信息活动是决策过程中的一个最重要的程序,整个决策工作几乎一半的时间应该花在信息收集和信息处理上,因为在决策过程无论是发现问题、制订方案、评估选择和组织实施都离不开信息的作用。为了强化决策过程的信息工作,就我国当前各级政府而言，首先应加强政府信息机构建设,适当增加信息工作的投人,包括增加必要的信息工作人员和改善信息工作的物质装备;其次应改革信息收集和信息处理的方法,实现信息工作的现代化,包括物质条件和方法手段的现代化,建立较为全面、真实的信息数据库,严防片面的、虚假的信息影响决策;再次就是要强化决策者的信息意识,在决策过程中把信息收集与信息处理置于重要地位,尽可能做到信息不全面(相对而言)不决策,信息不准确不决策。
　　2.强化行政决策过程的咨询工作
　　咨询工作是决策科学化的重要保证。现代社会是一个信息社会、知识社会,也是一个高度分工的社会,不论是哪一级政府的领导者，都不可能是各行各业的专家,而政府作为现代社会的公共管理部门,其决策往往又涉及社会生活的各个领域。因此一些重大经济社会决策方案的制定与评估论证,往往离不开专家的作用。专家对决策方案的论证和评估与政府内部人员相比,不仅更专业,而且更客观,更少受利益关系的影响,更敢于提出不同意见。正是基于这一背景,当代世界一些发达国家的咨询业非常发达,而且有相当一部分的咨询公司的业务主要来源于政府,有的咨询公司主要是为政府服务的,如美国著名的兰德公司。目前我国政府的一些重大决策往往很少有咨询机构的参与,所以会出现上面提到的决策方案“粗”而不“细”、专业化程度低、评估方案时“论而不证”等现象。实际上,开展政府重大决策咨询是专家参与政府重大决策,实现政府重大决策科学化、专业化的一条重要途径。因此,在当前条件下,为完善我国政府行政决策程序,有必要把咨询工作纳入政府行政决策的程序之中。
　　3.强化行政决策的民主参与
　　行政决策的民主参与既包括专家的参与,也包括群众的参与,特别是与决策问题有利益关系的群体代表的参与。咨询是专家参与的一条重要途径,此外,专家参与重大决策方案的设计、论证和评估更是专家参与决策的直接途径,专家参与既是决策民主化的内容之一,也是决策科学化的重要保证。行政决策民主参与的另一内容是群众参与,以及相关利益群体代表的参与,这种参与也有助于提高决策的正确程度,因为众人的智慧有可能超过个人的智慧。更主要的是,决策的民主参与有利于实现决策中在利益分配上的公平和公正。政府的重大决策往往是一些公共决策,因而它必然涉及公共利益以及相关利益的分配问题,让群众直接参与决策，有助于维护公共利益;让与决策问题相关的利益群体代表直接参与决策,有助于实现决策过程中利益分配的公平性和公正性。因此,完善政府行政决策程序,有必要把民主参与作为政府行政决策程序的一项重要内容。
　　4.强化行政决策的制度建设
　　完善政府行政决策程序,加强行政决策的制度建设是关键。因为只有通过制度才能保证政府行政决策、特别是重大决策按照科学民主的决策程序进行。正如中国共产党的十六大报告中所指出的,“要完善重大决策的规则和程序”,必须“建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性”。很明显,这里所讲的一些制度,就是我们前面已经讲过的完善政府行政决策程序措施的制度化。例如,社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度,是政府决策信息工作的制度化;专家咨询制度是政府决策咨询工作的制度化;社会听证制度、决策的论证制度是政府决策专家参与和群众参与、利益群体代表参与的制度化;而决策的责任制度则是保证政府决策严格按决策程序进行并保证以上决策制度得以落实的一项重要制度。由此看来,为了完善行政决策的程序,必须加强行政决策的制度建设,在条件成熟的情况下,对行政决策、特别是政府重大决策程序和制度进行立法。这样,通过决策程序和制度来保证政府决策的科学化和民主化,通过决策立法来保证决策程序和制度得到遵守和落实,从而实现行政决策科学化、民主化和法制化的统一。
　　第三节行政执行
　　一、行政执行的含义与特点(一)行政执行的含义
　　在每一项系统的行政管理工作中，当行政决策完成以后,并不意味着这项行政管理工作已经完成。相反,有关这项行政管理工作还仅仅是确定了一个拟实现的目标以及如何实现这一目标的方案。而真正实现这一目标还有待于对这一方案的进一步实施。所谓行政执行,就是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程。
　　(二)行政执行的特点
　　在理解行政执行这一概念时，应该注意到行政执行的以下特点:
　　1.行政执行是由行政管理机构进行的
　　这就规定了行政执行的基本主体,也就是说,只有行政管理机构才具有行政执行的法定权力。当然,有时候非行政管理机构的社会团体和个人也可能参与行政执行,但那往往是在行政管理机构授权的情况下或得到行政管理机构允许的情况下才是允许的。之所以如此,是因为行政执行也是一种行政权力的运用形式,而法律只将行政权力赋予行政管理机构,因此,只有行政管理机构才有权实施行政决策,否则,如果非行政管理机构从事行政执行工作,就被视为一种越权行为。
　　2.特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作
　　虽然行政管理机构具有行政执行的权力,但并不是所有的行政管理机构对任何行政决策都具有行政执行的权力。由于行政管理机构存在着行政职能上的分工,因此,每一特定的行政管理机构的权力与职责都是有限的,都有其特定的范围,只能在这个特定的范围内行使行政执行的权力。如果超出这个特定的范围,其行政执行行为也是一种越权行为。在行政管理过程中,任何行政越权行为都是一种违反法制的行为,因而是不允许的。
　　3.行政执行活动必须在行政决策的指导下进行
　　行政执行活动的目的是实现行政决策目标,其全部工作内容是围绕着实施行政决策的方案进行的。因此,行政执行的全部活动必须在行政决策的指导下进行。行政执行的目标不能违背行政决策的目标，行政执行的具体措施也是行政决策方案内容的落实。在行政执行过程,任何违背行政决策的行为或活动都必须及时得到纠正。
　　4.行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程如何说在行政决策过程中,行政管理行为或活动还停留于主观的
　　思考和论证阶段的话,那么,在行政执行过程中,行政管理已进人实质性的操作阶段,已经涉及客观的和具体的人、财、物的有机组合。在任何一个行政执行过程中,都离不开人、财、物这三个基本要素。行政管理机构围绕着实现行政决策目标对人、财、物进行有机组合，构成了行政执行过程的基本内容,从而使行政执行过程成为一种客观的操作过程。
　　5.行政执行的结果必然导致原有客观环境或客观状况的改变由于行政执行是一种客观的操作过程,因而它必然是一种改造客观环境的活动。通过行政执行,行政决策方案变成了人们具体的实际行动,行政决策目标得到了实现,这也就标志着原有客观环境得到了改造,即原有的客观环节发生了变化,使之成为一种符合行政决策者要求的客观环境。
　　二、行政执行的主要环节
　　行政执行是由一系列具体的行政活动或环节所组成的,其中最重要的环节主要有计划、动员、指挥、协调与控制。
　　(一)计划
　　计划是一种事前安排。行政计划是在行政活动未开始之前对行政活动所作的一种预先安排。计划一般可以分为三个层次:战略计划、策略计划和工作计划。战略计划是指决策人员对于组织的长期目标、政策和发展方向所作的一种事前安排,主要内容有:长期目标和政策、组织的发展方向、重大人事安排、期望的成果及其所达到的时间,等等。策略计划是指高级管理层所作的一种事前安排,主要内容包括:如何实现已经确定的目标、需要些什么样的条件、什么时候实现经过批准的方案、应该在什么地方对一些重要活动加以协调、什么人对哪些业务进行监督,等等。工作计划是指业务部门对具体工作的布置和落实的时间、措施等的一种事前安排,主要内容有:个人工作安排、具体行动的时间、需要的设备或工具、如何对职工做指示和进行激励、为了完成所分配的任务而需要进行的调整,等等。
　　我们这里所说的计划是指实施决策方案的执行计划，其内容既包括策略计划,也包括工作计划。
　　执行计划是决策方案的具体化,它对决策方案实施所需要的人、财、物,具体的时间、地点、措施、办法等都事先作了一种具体安排,这就使执行工作有条不紊地进行,使执行者有了行动的具体依据。
　　在制订计划时,首先,必须规定出如何分配该决策方案的全部工作量。其次,必须注意计划中各具体的子目标与决策总目标的一致。在编制具体计划时,必须将决策的总目标分解为各个具体子目标,分别规定各具体子目标的指标及所采取的措施。但这些子目标必须与总目标相一致。再次,编制执行计划时必须把时间因素当作一个重要因素来加以考虑。在现代社会,时间对任何工作都显得特别重要,因此,我们在制订计划时必须特别注意考虑时间因素。
　　(二)动员
　　动员也是行政执行的一项重要工作。所谓动员，就是指行政执行机构及其领导者积极向行政执行人员以及与行政执行有关的人员解释和宣讲行政决策的内容及其重要意义,布置行政执行的任务,调动执行者参与行政执行的积极性的过程。我们知道,行政决策、执行计划其本身还是一种主观的东西,要使主观的东西变为现实,首先必须要有执行者。马克思指出:“思想根本不能实现什么东西。为了实现思想,就要有使用实践力量的人。”①因此,有执行者是行政执行的前提。而人们只有在理解决策的条件下,才愿意承担行政执行的任务,他在执行时才是愉快的,才会为实施决策方案而努力。所以,在行政执行即将全面展开之时，必须做好行政执行的动员工作,使执行者真正理解决策,愉快地充当决策的执行者,并按照行政决策者的要求坚定不移地执行决策。同时,在行政执行过程中,还要求与行政有关的人员(如决策的目标群体)与之配合。例如,计划生育决策的执行,要求育龄夫妇积极配合，少生优生。因此，动员应该包括两个层次的动员,即对直接执行人员的动员和对与执行有关人员的动员。前者属于行政机构及其领导者对行政系统内部人员的动员,后者属于行政机构及其行政人员对行政系统外部人员的动员。
　　无论何种形式的动员，在行政执行动员时,都应该注意以下几点:一是动员工作必须紧紧地围绕着行政决策目标的实现进行,所有的动员工作都是为了实现行政决策目标;二是动员工作要有利于调动执行者以及与执行有关人员的积极性;三是动员的方式是多种多样的,既可以采用会议形式，也可以采用非会议形式,如宣传标语、个别谈话、思想工作,等等,只要是有利于调动执行者及其相关人员的积极性,任何合法合理的形式都是可以采用的。(三)指挥
　　指挥是执行工作的关键。因为执行工作的好坏取决于指挥是否得当。如果指挥得当,执行工作必然顺利进行。否则,就会给执行者带来很大的困难。指挥是管理人员在一切准备工作就绪之后,使别人着手工作的一个起决定作用的行动。指挥涉及如下四个方面的内容:第一，包含发布命令,而命令需要清楚、完整,并在下属有可能完成的范围内;第二,意味着一种连续不断的培训活动,用以教导下属,使他们能够完成当前情况下的特定工作任务;第三,务必包括对工作人员的激励,使他们能够努力满足管理人员的期望;第四,包括维护纪律和奖励执行情况良好的人员。以上四方面的工作结合为一整体,就构成执行工作中的指挥。
　　指挥各种活动所采取的方式是随指挥者的个人性格和环境的变化而变化的。在指挥时,指挥者最好是在研究了各种可能性后再行动,以便在不同的环境中采用不同的指挥方式。例如,如果下属没有经验,需要详细的指导,则以简单的直接命令为可取;如果下属受过从事研究活动的高级训练,则以协商的办法为好;如果是在紧迫的情况下,则必须发出简短而明确的权威性命令;如果行动并不紧迫.则采用审慎和分析的态度为宜。一句话,指挥的方式必须灵活多样,因人因地而异,切忌千篇一律。
　　(四)协调
　　在行政执行过程中,统一步骤、统一行动是十分必要的。否则,相互扯皮、相互拆台就会导致行政执行效率低下,甚至会导致行政执行的失败。然而,行政执行过程中,由于各种利益矛盾的存在,以及由于某些制度的不完善和信息不通所导致的沟通不当,难免出现行政执行过程的不畅,因此搞好行政执行过程中的协调工作是十分必要的。所谓行政协调，就是指行政执行过程中,行政执行人员引导行政组织间、行政人员之间建立相互协同、互相配合的良好关系,有效地实现共同行政目标的行政行为行政活动;也行政执行人员在行政执行过程中不断解决各种矛盾以实现步调一致、共同行动的活动过程。从义上说,行政协调存在于行政管理的各个环节,但在行政执行这一阶段表现得更加明显和重要。
　　为了有效地进行行政协调,必须针对造成执行行为受阻的不同原因采取不同的方法:
　　一是信息沟通法,即通过对与行政执行有关的各方进行信息沟通来实现行政协调的一种方法。在行政执行过程中,有些执行行为的受阻或不一致是由于信息不畅造成的,如果能及时向行政执行的各方有效地沟通必要的信息或及时地进行信息反馈,各种矛盾就有可能迎刃而解,各方的行动也可能步调一致，行政执行行为的受阻现象就会消除。
　　二是利益调节法,即通过调节与行政执行有关的各方利益矛盾来实现行政协调的一种方法。在行政执行过程中,有时执行行为受阻是因为与执行行为有关的各方存在着利益上的矛盾。这种利益矛盾既可能存在于组织与组织之间,也可能存在于个人与个人之间,还有可能存在于个人与组织之间。如果这些利益矛盾得不到解决,执行行为的受阻问题就得不到解决,执行过程中的行为冲突仍然在所难免。相反,如果能对以上各方的利益进行有效的调节,消除他们之间的利益矛盾,就有可能消除行政执行行为的受阻现象,实现行政执行行为的统一,使之步调一致。
　　三是行政命令法,即通过对与行政执行有关的各方采用必要的行政命令来实现行政协调的一种方法。有些行政执行行为受阻可能是因为某些人为的原因造成的,而且造成行政执行行为受阻的某些人还有可能蛮不讲理;或者有些行政执行行为受阻确实是因为存在某些利益矛盾，但这些矛盾又一时无法解决,而消除此时的行政执行行为受阻现象又迫在眉睫。这时,为了做好行政执行过程中的协调工作,采用行政命令也不失为一种重要的方法。需要指出的是,这种方法只能在万不得已时才能采用。同时,在采用过程中,还应辅之其他方法,并注意适可而止;在采用后,对于可能出现的后续问题应主动而及早地加以解决。
　　(五)控制
　　要使行政执行过程不发生偏离决策目标的重大失误,就必须对其行政执行过程实行有效的控制,这就需要专门的控制方法,同时要求有相应的控制系统,以保证行政执行过程的顺利进行。
　　行政执行控制是衡量当前的行政执行情况,并使之导向行政决策目标的过程。控制的实质在于对照原定行政决策目标,以检查现有行政执行是否围绕着行政决策的目标在行动,并对偏离行政决策目标的执行行为加以纠正,使整个行政执行过程按照行政决策的要求和目标进行。所谓行政执行控制系统就是指按照一定的标准或程序对决策过程实行控制的有机系统。
　　行政执行控制系统包含如下四个基本要素:一是衡量行政执行是否符合要求的正常标准。对于行政执行来说,这个标准除了行政决策目标外,还应该包括法律、政策和上级机关的有关规定。这些标准是衡量行政执行是否达到要求的尺度。一般说来,在进行行政决策时,已经考虑到了行政决策目标、行政措施与法律、政策和上级有关规定的一致性,因此,在具体的行政执行控制过程中,控制的标准主要是行政决策目标。凡符合行政决策目标的行政执行行为及其结果,就是正确的、合理的行政执行行为;否则就是错误的、不合理的行政执行行为。二是衡量当前行政执行情况的手段。行政执行控制必须要求拿当前的行政执行情况与标准相比较,因此,首先必须对当前的行政执行情况进行了解。如果不了解当前的行政执行情况,就无法把它与标准进行比较。那么,怎样衡量当前的执行情况呢?这就应有具体的方法和手段。在这一要素中,一般是对当前行政执行的各种情况列成表格或写成书面报告，其中所使用的单位要与标准相一致,以便于与标准进行比较。三是将当前的行政执行情况与标准相比较的方法。这种方法实际上指对两者的各种关系进行研究的方法。通用的方法是比率、趋势、数学方程式和列表等项技术。四是校正当前的行政执行情况以便达到标准的方法。当前行政执行偏离行政决策目标的情况,或者是没有达到预定的标准,或者是超过预定标准所规定的范围。因此,必须寻找一种适当的方法修正当前的决策,以使之与预定标准相一致。通过以上几种方法对行政执行过程实行有效的控制,以确保行政决策能得到有效的执行,行政目标能够顺利实现。
　　第四节行政监督
　　一、行政监督的特点及其重要意义(一)行政监督的特点
　　任何管理过程都离不开监督,行政管理过程也是如此。所谓监督，就是监察和督促的意思。行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督,既包括国家行政机关内部上级行政机构对下级行政机构的监督、专业行政监督机构对其他行政机构和行政人员的监督、行政领导者对被领导者的监督和被领导者对领导者的监督,也包括行政机关以外的政党组织、社会团体、大众媒介和公民对行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督。
　　从以上有关行政监督概念的定义可以看出,行政监督有以下几个特点:
　　1.行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促
　　按照系统论的观点,行政过程在行政决策和行政执行以后,就完成了一个周期,可以过渡到下一个周期进行循环,也就是说行政活动可以告一段落了。但是,正如上面指出的那样,真实的行政管理还远没有结束。因为这里存在两个问题:其一,行政决策是否按照公共利益的要求
　　行政管理中出现的基本问题。而之所以会出现这些问题,根源在于,行政机关和人员掌握了行政权力。我们知道,权力是一种影响力和支配策的既定目标和任务,而没有出现执行偏离目标的情况,这些都是现实进行,是否合理，是否合法,是否符合现代社会的要求;其二,行政执行活动的开展是否完全有效地符合行政决策的要求,是否能完成行政决
　　力,在行政关系中,行政权力往往占有优先性和强制性。这样一来,掌
　　己的权力,作出损害公共利益和公民利益的行为,甚至给社会带来严重握和行使行政权力的机关和人员就可能在没有监督的情况之下滥用自→
　　的后果与损失。为了对行政权力的运用进行有效的限制,同时督促行政管理机构与人员认真履行职责,按照行政规章和行政规范的要求开展工作,就必须对行政决策和行政执行两个环节进行监督。
　　2、行政监督的对象是行政管理机构和行政管理人员及其行政管理活动
　　行政监督的对象是行政管理机构及其工作人员，更确切地说,是行政管理机构及其工作人员职务行为及行政行为,非职务行为或非行政行为则不在行政监督的范围之内。行政管理机构及其人员有很多活动,其中某些不涉及行政权力的使用,纯粹是私人事务，对这些都不能进行行政监督。比如,行政人员下班以后回家乘车的方式,是搭公共汽
　　车,还是开小轿车,这是纯粹的个人事务,行政监察机关是无权干涉和监督的。另外，行政监督的对象是行使行政权力的工作人员,而行政管
　　理机构中的工勤人员则不在被监督的行列之内。3.行政监督的主体具有广泛性,既包括行政机关内部的监督主
　　体，也包括行政机关外部的监督主体地方行政监察机关是地方人民政府负责监察工作的专门机构我国,有国家监察部,它是中华人民共和国国家最高行政监察机关,是□□直接领导的专司行政监察的职能机构。另外，监察部在□□所属各部委设立监察局,负责监督、监察驻在都委各职能部门及其工作人员。县以上人民政府设立监察局，省、自治区人民政府设立监察厅。各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体，在同时，行政管理机构外部的监督主体也可以对行政管理机构进行监察,这包括权力机关的监督、执政党的监督、司法机关的监督、人民政协的监督、新闻舆论的监督和公民的监督等。所以说,行政监督是一个宽泛的概念,其主体具有广泛性。
　　4.行政监督是一种依法实行的法定行为
　　行政监督不是任意开展的活动,而是有法可依、依法实行的法定行为。首先,我国1993年颁布实行的《国家公务员暂行条例》就含有对国家公务人员进行监督和管理的具体内容,以“考核制度”为主要代表。为了加强监察工作,保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设，改善行政管理,提高行政效能,根据宪法,我国1997年制定并颁布了《中华人民共和国行政监察法》,该法详细规定了我国行政监察的主体、职责、权限、程序和法律责任,是我国行政监督的重要法律文件。1998年又颁布了《监察机关审理政纪案件的暂行办法》等行政法规。监察机关和人员依法对行政监督对象进行监察活动,这是建设法治政府的一个重要环节和应有之举。
　　(二)行政监督的重要意义
　　加强行政监督对于行政管理活动来说,有着非常重要的意义,尤其是对于当代中国行政管理而言更是如此。
　　一方面,加强行政监督,是防止行政权力被滥用的一项十分有效的措施。行政权力是一种公权力,是公众赋予行政管理人员的,为公共利益服务的权力。但在实际过程中,权力的使用可能出现扭曲。一方面，可能由于失误和大意,造成行政管理过程和行政行为中的失误,对行政管理工作和国家、社会、公民个人带来损失和伤害;另一方面，由于行政管理人员私欲的膨胀,可能滥用行政权力,使权力演化成个人或小集团谋私的工具,孳生腐败行为。而杜绝这种情况的重要办法就是进行行政监督,对行政权力的范围、行使程序、行使结果进行全流程的监督，防止行政权力异化的可能。因此,行政监督的开展有利于建设一个“廉洁、高效、勤政、务实、责任”的政府。
　　另一方面,加强行政监督有利于提高行政效率。对于行政管理机构本身来说,行政监督可以减少行政行为中可能出现的失误和违法乱.纪的现象。例如,可以通过监督检查和督促行政决策中的民主化、科学化、理性化原则的贯彻情况,从而避免错误决策给行政管理机构和社会带来的负面影响。行政决策效率和质量的提高,必然有助于提高整个行政系统的效率。又如,对行政执行环节的监督,可以及时发现行政执行中的失误和偏差,督促各部门采取相关措施,及时进行改进和纠正，防止错误的蔓延。还可以通过行政监督对行政人员的工作和行为进行一定的考核与测评,帮助行政管理机构总结经验教训,改进工作,促使行政人员发现自身的问题,提高自身的素质,更有效、高效地完成行政任务。当然,行政监督也能够使行政权力的使用更加科学与合理,更能为公共利益服务,这些都能有利于行政效率的提高。
　　二、行政监督方式
　　行政监督方式是指行政监督的标准、过程和手段或方法的总称。由于行政管理的内容多,范围广,因而行政监督的方式也是多种多样。我们根据不同的类型,分别进行简单介绍。
　　(一)合法性监督与合理性监督
　　合法性监督是指对行政管理机构所作出的行政决策、裁决、行为和制定的规章、制度、条例等进行是否合乎宪法与其他法律的监督。西方国家的司法审查制度就是典型的合法性监督。司法审查是指法院在对政府行为的监督方面具有重要的作用,主要表现于对政府的具体行政行为具有审查和裁决权,如对政府行政行为程序是否合法、执法权力是否被滥用,以及对政府行政机构不履行法定义务和在记录中的法律错误等都有权进行审查和判决。
　　合理性监督则是对行政管理机构的行政行为,特别是对具体行政行为的合理性进行监督。由于现代行政管理机构都拥有大量的“行政裁量权”,这就为行政管理部门和行政人员在合法的情况下还有大量的活动空间,根据现实的具体情况和变化进行行政裁量。而行政裁量权如果被行政人员滥用,则会使得行政权力膨胀,行政行为的合理性发生偏移。为避免这一情况的发生,有必要对行政行为的合理性进行监督。例如,行政复议制度就主要是一种合理性监督。凡是公民/法人和其他组织认为行政机关及其工作人员所做的行政行为侵犯其合法权益并造成损害的,有权依法申请复议。受理复议申请的复议机关是具有层级监督权的机关,即作出该行政行为的行政管理机构所属的上级人民政府或者上一级行政机关。
　　(二)事前监督、事中监督与事后监督
　　事前监督是指在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。最典型的事前监督是听证会制度。听证会是由立法机关、国家行政管理机构和某些行政事业性单位根据有关规定,召集社会各阶层、当事人或有关受益、受害者进行交流、沟通的会议。一般有立法听政、价格听政、决策听政、调查听政等种类。听证会的举行,具有使社会公民和团体了解政府行为过程和信息,参与决策,监督政府行为的作用。
　　事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督。为了防止行政管理过程中决策的失误和执行出现偏差,必须开始事中监督,即在决策过程中对决策活动进行监督,在执行过程中对执行活动进行监督。从决策过程来看,这种监督是对决策者进行的面对面的监督,有助于及时发现决策失误或决策不当,并对其及时予以纠正;从执行过程来看,这种监督有助于及时了解执行情况,及其向决策中心传递相关信息,不仅有助于纠正执行偏差,而且有助于及时修正原有的不当决策。
　　事后监督是指行政决策或者行为作出之后,相关监督主体进行的监督活动。现代社会管理日益复杂和多元化,为行政管理带来了一定难度和压力,因此,行政行为往往具有一定先定性,以保证行政权力的权威性和强制性,这就使得人们不能对所有行政行为进行事前监督,这样,就有必要进行事后监督。最典型的事后监督是国政调查。国政调查是立法机关就国家官员的行为、重大事件进行调查。现代世界各国，无论宪法有无明文规定,均普遍承认立法机关拥有国政调查权,并形成了比较完善的国政调查程序。
　　(三)长期监督与暂时监督
　　根据监督活动开展的持续时间不同,行政监督又可以分为长期监督和暂时监督两种。
　　长期监督是由常设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行的监督活动,上下级之间的日常监督和行政监察监督都是属于长期监督。长期监督一定会伴随相应的、稳定的监督主体和规章程序。
　　暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查。由于暂时监督变化大,产生突然,所以一般不具备一致不变的监督主体和规章程序。权力机关代表的质询活动是一种较为典型的暂时监督。质询是立法机关对行政管理机构进行检查和监督的一个主要方式。所谓质询,是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的地方提出质问,要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。在我国,对本级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院的工作提出质询,是宪法和法律赋予人大代表或□□会组成人员在各级人民代表大会或常务委员会会议期间的一项重要职权。按照法律规定，在人民代表大会会议上,必须有10名以上的人大代表联名,才能提出质询案;在人大常务委员会会议上,省级、设区的市□□会组成人员5人以上联名,县级□□会组成人员3人以上联名,才能提出质询案。
　　三、行政监督系统
　　上面讲过,行政监督主体具有多样性,行政监督的客体也非常广泛,这样一来,行政监督活动就不只是在一个主体和若干个对象之间进行,而是多角度和多方位的监督过程,这就构成了一个系统。所谓行政监督系统就是行政管理机构内外的监督主体对行政管理进行监督的全面性、综合性和多元性的监督体系。我们分内外两个部分进行阐述和介绍:
　　(一)行政系统的外部监督系统
　　1.权力机关的监督
　　权力机关对行政的监督是指国家立法机关对行政管理机构实施的监督。不论是在议会制还是三权分立的政治体制下,立法机关作为国家意志的代表和表达机构,对国家行政管理机构都有权进行一定程度和一定范围内的行政监督。在议会制政体下,政府由占议会多数席位的政党或政党联盟组成。由多数党领袖进行组阁,组建政府。因此,内阁必须对议会负责,其政策和行为也必然受到议会的关注和监督,当议会通过对内阁的不信任案时,内阁要么全体辞职,要么解散议会进行选举。所以议会对政府的监督是很清楚的。在总统制国家中,总统领导下的行政管理机构虽然不对国会负责,但是国会掌握了很多制约和监督政府的权力,比如美国国会享有联邦财政权,没有国会以法律的形式通过财政预算案,总统领导的行政管理机构就不能花一分钱,甚至关门。这也是一种很重要的行政监督。
　　我国实行的是人民代表大会制度,全国和地方各级人民代表大会是国家权力机关,而国家行政管理机构是权力机关的执行机关,由其产生,对其负责,并受其监督。权力机关对行政的监督主要是法律监督和工作监督。法律监督是指权力机关对国家行政机关所制定的行政法律、法规和规章等文件的合法性进行的监督。行政机关拥有一定的行政立法权,但是不能与宪法和法律发生抵触。权力机关的法律监督就是撤销行政机关制定的与宪法、法律相抵触的行政法律文件。权力机关的工作监督主要指对国家行政机关行政行为的监督,主要有:听取和审查同级人民政府的工作报告;审查和批准同级人民政府提出的国民经济和社会发展规划及其执行情况的报告;对行政机关提出质询案;接待□□群众,受理公民对行政机关及其人员的申诉、控告和检举等,并进行处理;等等。
　　2.政党的监督
　　政党对行政的监督是指执政党组织对国家行政机关及其工作人员的监督。其中,执政党的监督占有重要地位。执政党是指掌握和行使国家权力,组织成立政府行政管理机构的政党,在当代各个国家,执政党对行政管理机构和行政人员都发挥着十分重要的监督作用。在英、美、法等实行两党制和多党制的国家,在野党或反对党即是不执掌政权的政党,但对行政管理的监督同样发挥着重要作用。
　　在我国,政党对行政的监督首先是执政党即中国共产党对国家行政机关及其工作人员的监督。中国共产党领导人民制定法律,将人民的意志和愿望转变为国家意志,其制定的路线、方针和政策要通过各级行政管理机构加以实施。党通过经常性地检查和了解,确保所制定的路线、方针和政策顺利地贯彻实施。这一点主要是通过各级党组织经常性地了解和研究国家大政方针政策,研究行政机关中存在的问题,及时提出正确的主张和建议,帮助行政机关改进来实现的。同时,中国共产党通过对在行政管理机构中担任职务的共产党员进行监督,促使这些公务人员模范履行工作职责,全心全意为人民服务,示范性地带动其他工作人员更好地完成任务。这一点主要是通过党的各级纪律检查委员会,对从政党员主要是领导干部所实施的监督来实现的。党的各级纪律检查委员会对违反党纪国法的党组织以及个人给予党纪处分,接受公民对党员行政工作人员违法乱纪行为提出的控告和申诉,并作出处理决定。除此以外,我国的民主党派在对国家行政管理的监督过程中也发挥着十分重要的作用,他们对国家行政管理的监督主要是通过其参政、议政等途径来实现的。
　　3.司法机关的监督
　　司法机关对行政的监督主要是指国家司法机关对行政管理机构实施的监督。在西方,司法机关往往通过法律手段对行政管理机构的行为、颁布的法律文件进行监督。例如,美国联邦最高法院享有违宪审查的重要权力,可以对总统签署发布的法律进行违宪审查,如果发现法律违背宪法精神,就可以立即宣布其无效。这种权力是司法机关对行政管理机构的一种重要监督方式,防止行政权力被滥用而违背宪法的原意和初衷。
　　在我国，司法机关对行政的监督主要是指人民检察院和人民法院对国家行政管理机构及其工作人员的监督。人民检察院是国家法律监督机关,它依照职权对公安机关和司法行政机关的活动予以监督，保证后者依法办事,保障公民的权利和合法利益不受侵犯。另外,对国家行政管理机构的工作人员职务犯罪或利用职权犯罪的案件行使检察权。人民法院是国家的审判机关,它对国家行政管理机构的监督表现为:通过行使审判权,审理与国家行政管理机构及其工作人员有关的刑事案件、经济案件和行政案件,以判决、裁定权的行使来处理行政机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为。通过公开审判制度、辩护制度，教育
　　公民和国家行政工作人员忠于祖国,自觉遵纪守法。
　　4.公民及社会团体的监督
　　公民虽然在行政关系中处于较弱的地位,但是,各国的宪法和法律都有保护公民及社会团体的条款,赋予他们权力、通过一定程序,在一定范围和一定程度上对国家行政管理机构及其工作人员的行为进行监督。例如,公民以及社会团体可以直接就行政管理机构的行政行为提出申诉,提请行政复议,控诉和检举国家行政管理机构及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为。
　　我国宪法第45条规定:“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”我国制定的《中华人民共和国行政监察法》中规定监察部门的职责之一就是“受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举”。《□□□□条例》第8条规定:“□□人对下列□□事项,可以向有关行政机关提出:(1)对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求;(2)检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为;(3)控告侵害自己合法权益的行为。”这些法律文件都保证了公民依法对行政机构和人员的监督。
　　5.新闻舆论的监督
　　现代媒体的不断发展,使得舆论作用及其影响不断扩大。而随着社会的发展,政府的行政权力也在不断地扩大,权力的扩大易乱用、滥用，而易滋生腐败,传统的监督方式因其自身的特点,难以积极地发挥应有的机能,而舆论监督因其自身的特点和作用方式而成为对现代政府实行监督,使其规范行政行为的一种必然监督方式。通过新闻媒介的快速报道、揭露、曝光、评论等形式,可以引起社会的关注和警觉,形成一定社会舆论,产生对行政管理机构的社会压力,从而有效地制约并监督行政权力的行使,防止权力的滥用。
　　(二)行政系统的内部监督系统
　　行政系统的内部监督系统包括一般监督与专门监督两个子系统。
　　1.一般监督
　　一般监督是指国家行政管理机构在日常工作中根据需要随时进行的各种监督。其特点在于不另设行政监督的机构和人员，而是依靠行政管理机构本身的层级约束关系和日常工作的指令关系。一般监督主要包括上下级相互监督、职能监督和主管监督等方面。
　　(1)上下级监督。按照行政管理机构的直接上下级关系,实行自上而下和自下而上的双向监督。因为上级通常对下级以检察、指示等方式督导工作，而下级通常以请示、汇报、总结等形式向上级沟通,因此,这是一种最基本、最主要的行政监督模式。
　　上级监督是指上级行政机关或行政领导在推行政令过程中对下级机关及其人员所实施的监督,以避免在日常的行政工作中出现偏离行政管理目标的失当行为,保证上级下达任务的及时、准确地完成;下级监督是指下级行政管理机构的行政人员对上级行政管理机构及其人员的违法违纪行为所进行的检举、控告等。
　　(2)职能监督。行政管理机构的职能部门就其所主管的工作、在自己的职能范围内对其他部门进行监督,而不管有没有领导关系,如财政部对其他职能部门的财政收支和财务活动进行的监督。
　　(3)主管监督。即上级主管部门对下级工作部门的监督和管理，如省级的卫生厅对市级和县级卫生局的监督和管理。
　　2.专门监督
　　专门监督是指政府内部设立具有专门监督职能的机构对所有部门的行政工作以及公务员的行政行为实行专业性分工的监督。专门监督包括对人事管理的行政监察和对财务管理的审计监督。
　　(1)行政监察。行政监察是行政系统内部专门设立的纪律监察部门对行政管理机构及其人员的纪律状况进行监督。如国家监察部及其派出机构对有关行政管理机构进行监察。通过监察国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员的行为,保证其遵纪守法，廉洁奉公，促进和保证政府机关实施廉政。
　　我国的行政监察机构包括国家监察部、监察部派出机构、地方行政监察机关。其中监察部派出机构是指监察部在□□所属各部委设立监察局,负责监督、监察驻在部委各职能部门及其工作人员。
　　行政监察机关依法享有下列职权：
　　①检察权。我国行政监察机关对国家行政管理机构及其工作人员的活动是否合法合理具有普遍检察权。
　　②调查权。监察机关根据监察所得的线索和公民、社会团体的举报、检举、控告,具有就某一具体事项对监察对象进行调查的权力。而且监察机关在办理行政违纪案件中,可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。
　　③建议权。行政监察机关在检察和调查的基础上，有权向被监察机关或被监察机关的主管部门提出处理意见。我国《行政监察法》第25 条规定:“监察机关依法作出的监察决定,有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳
　　④行政处理权。如果行政监察机关通过立案调查证实了监察对象的行为已经构成违法违纪,则行政监察机关有权对行为人予以一定范围的行政处分。我国的《国家公务员暂行条例》中规定了行政处分的种类，包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。
　　(2)审计监督。审计监督是由专职机构和人员，对被审单位经济活动的合规性、合法性和效益性，以及会计和其他经济资料的真实性、公允性进行独立审查、评价和鉴证的经济监督活动。政府审计是由政府审计机关依法进行的审计,在我国一般称为国家审计。我国国家审计机关包括□□设置的审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅(局)两个层次。国家审计机关依法独立行使审计监督权，对□□各部门和地方人民政府、国家财政金融机构、国有企事业单位以及其他有国有资产的单位的财政、财务收支及其经济效益进行审计监督。各国政府审计都具有法律所赋予的履行审计监督职责的强制性。
　　在审计监督过程中,审计机关可以依据法律法规对各级行政机关、各企事业单位和社会团体的财务收支、经济效益、财经法纪等情况进行专门的稽查和审核。从世界范围来看,审计监督存在立法审计和行政审计两种类别。英国、美国、加拿大等国的审计法律制度的共同特点是:审计机关直接对议会负责,向议会报告工作，是立法模式的国家审计体制。而我国1983年成立的中华人民共和国审计署,由□□总理直接领导,依法独立行使审计检察权,是典型的行政审计。
　　审计机关一般拥有下列职权:第一,检查权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告,社会审计机构出具的审计报告,以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料,被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。第二,调查权。审计机关进行审计时,有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作,如实向审计机关反映情况,提供有关证明材料。第三,建议权。审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的,应当建议有关主管部门纠正;有关主管部门不予纠正的,审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。第四,通报权。审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。第五,处理权。对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定,责令限期缴纳应当上缴的收入,限期退还违法所得,限期退还被侵占的国有资产,以及采取其他纠正措施,并可依法给予处罚。