《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

3、第三章行政权力

　　行政管理过程本质上是一个行政权力的运用过程。因此,行政管理机构要对社会公共事务进行行政管理,就离不开行政权力的作用。那么,究竟什么是行政权力?行政权力是如何产生的?行政权力从何而来?为什么需要行政权力?中央行政权力与地方行政权力的关系如何?这是我们在这一章所要回答的基本问题。弄清这些问题,对于研究和学习行政管理学的人们来说,有利于他们深刻理解行政管理学的实质;对于行政管理的实践者来说,有利于他们正确地行使行政权力，更好地为公共利益服务。
　　第一节行政权力的产生及其来源

　　一、行政权力的含义
　　权力现象是最复杂的社会现象之一,权力也被认为是最难以捉摸的概念之一,许多学者从不同的角度对其进行了思考,看法也不尽一致,德国社会学家马克斯·韦伯对权力的经典定义是“权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上”。韦伯的这一定义对后世产生了极大的影响。美国政治学家罗伯特·达尔认为“权力是在人类社会中普遍存在的一种影响力”。国内有的学者认为,“权力是一种力量,依靠这种力量可以造成某种特定的局面或结果,使他人的行为符合于自己的目的。”①
　　国内外学者对权力的概念各具合理性,表述虽然不同,但都强调权力是一种非对称的社会关系,权力主客体在社会资源的占有上是不均衡的,权力主体可以通过所占有的社会资源对客体施加影响,迫使其实现既定的目标,因此权力也是一种有意识的、有目的的活动。总之,我们可以将权力定义为,在现实的社会关系中,权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量。
　　依据不同的标准,权力可划分为不同类型。从权力特性看,权力可分为本原性权力和从属性权力。本原性权力不受他种权力的制约,权力主体的意志是独立的和最高的,权力主体对本原权力可以支配,如将权力搁置，或转交他人行使。从属性权力是从本原性权力派生而来,受本原性权力的制约,权力主体的意志不具有独立性和最高性,必须服从本原性权力主体的意志。本原性权力和从属性权力也可称为主权权力和派生权力。根据权力主体及目的,权力又可以分为公共权力和私人权力。公共权力是由公共组织所掌握,为社会公共利益服务的权力。私人权力是由私人或私人组织所掌握,为私人利益服务。前者如国家权力,后者如企业组织的权力。根据权力作用领域,可分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等。政治权力是政治主体为实现某种目标,依据一定的政治强制力对政治客体的影响力、制约力。政治主体包括国家机关及其工作人员、政党、社会组织及公民个人等。
　　行政权力是一种公共性权力、从属性权力,也是一种政治权力,它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织,为有效执行国家意志,依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。这一概念所包含的内容,反映了行政权力的以下基本特征:
　　(一)行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织
　　人们对行政权力的主体的理解通常不完全一致。狭义的理解认为行政权力的主体就是狭义的政府,即国家行政机关。中义的理解认为，行政权力普遍存在于各种公共组织之中,因而行政主体也就等于是公共管理主体。因此,政府、非政府组织、各种社会团体都可以成为行政权力的主体。广义的理解认为,所有存在管理活动的组织都可以看成是行政主体,它既包括政治组织，也包括经济组织和社会组织;既包括公共组织,也包括非公共组织;既包括营利组织，也包括非营利组织。我们认为,行政权力的主体主要是国家行政机关,但是随着民主政治的发展，公民和公民组织,特别是一些非政府组织,往往也承担部分行政管理职能,这已成为当代行政管理的一个重要特征。从一定意义上说,西方的治理理论就是公民和公民组织参与行政管理在理论上的反映,公民和公民组织参与行政管理体现了政治权力回归社会的趋势，今后公民和公民组织将在行政管理中承担越来越重要的角色,因此我们也可以在一定意义上将被授予行政管理权限的非政府组织纳入行政权力主体,为了将它们与行政机关区别开来,我们暂且把它们称为非行政性的行政权力主体,不过这种非行政性的行政权力主体掌握的行政权力非常有限,行政权力主体主要是行政机关。至于其他国家机关如立法机关、司法机关以及营利性的私人组织,虽然也都有执行性事务，但其权力性质及特点与行政机关有着明显区别,不能构成行政权力的主体。
　　(二)行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织
　　国家是产生于社会又凌驾于社会的阶级统治和社会管理工具,其权力对内具有普遍约束性。作为国家权力的重要组成部分的行政权力,其职责在于对社会公共事务进行管理,不像政府之外的其他组织中的权力只局限于某一个部分或某一个方面,而是对整个社会具有普遍约束性。当然,行政权力作为一种公共权力,它也有一定的局限性,它在规范和调控社会公共事务的同时,一般有可能不适当地侵人具体社会组织内部事务和公民的私人事务,而这些事务本应是由私人权力调控的。当私人权力与公共权力的目标一致时,它受到行政权力的认可和保护;当私人权力与行政权力目标不一致时,行政权力则会对之加以控制或禁止。因此,普遍的行政管理客体既接受行政权力对于其涉及公共事务方面的管理,同时,其本身也存在自主性。
　　(三)·行政权力的目的是实现国家意志
　　私人权力的目的是为了实现私人或私人组织的目的,如企业是为实现本企业利润最大化。与私人权力不同,行政权力是为了实现国家意志。国家是阶级统治的工具,国家意志主要是统治阶级的意志,行政权力的本质是维护统治阶级的利益。但统治阶级的利益从形式上都以公共利益的面目出现,国家意志又表现为一种公共意志。不维护社会公共利益,不保障被统治者的基本权利,统治阶级的利益也得不到维护。作为公共利益,并非简单等于某种社会集团或党派利益,也不是各种不同社会利益的简单相加,而是由国家意志形成过程中各种政治势力的综合反映。在现代社会,公共利益是通过一定的宪法原则而体现为国家意志的。行政权力的公共性,是国家政权在全社会获得合法性的基础,国家意志不得不以公共意志的形式出现,统治阶级的利益也不得不以公共利益的形式出现。因此执行国家意志和实现公共利益，也就成为行政权力的根本目标。作为执行性权力,行政权力在执行国家意志过程中还必须体现出有效性,有效性也是政权合法性的基础之一，因此行政效率是国家行政权力的直接目的。
　　(四)行政权力的重要基础是国家强制力
　　行政权力要有效地执行国家意志,其所推行的法律、政策、法令应当是行政客体所能接受和认同的,也是必须接受的。因此行政权力不仅需要合法性做基础,也离不开强制的手段。在行政权力所有手段中，强制手段无疑是最有效的手段,它以武力或武力威胁做后盾,行政权力的客体如果不服从行政管理,行政权力主体可以依法使用强制力使之服从,让反抗者在□□或精神上遭受重大的损失,并对未来可能的反对者起到阻吓作用。当然,使用强制力本身不是目的,强制力主要是用于建立权威性,从而创造基于武力威胁的权力关系,使权力客体自觉地服从权力主体的意志。
　　以上分析可以看到,行政权力既有权力的一般属性,也有其自身特点。不同国家的行政主体的表现形式虽然不相同,但行政权力的实质性因素都是一样的,并有着共同的活动规律。认识这些规律并用以指导行政管理实践是行政学研究的重要任务之一。
　　二、行政权力的产生与发展
　　从历史上看,行政权力起源于人类社会的组织分工,萌芽于原始社会的管理权。在原始社会,由于人类生存和生产的需要,就已经出现各种不同类型的组织形式,如氏族、部落和部落联盟等。这些组织内部成员为了共同的利益,需要采取集体行动,既包括联合劳动、宗教祭祀等活动，也包括对外战争、解决内部争端等活动。凡是涉及许多人进行协作的活动,都需要一个统一的权威,以协调各方面的关系,裁决纠纷,维护集体利益,否则人们各行其是,最终将会导致组织的瓦解,集体行动就无从谈起。这种最初的权威是公共权力的萌芽,不过由于原始社会时期社会分工不发达,行政权力并没有完全从一般公共权力中分离出来。恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》一书中曾经描述了古希腊的氏族机构的权力分工,它由“议事会”、“人民大会”和“巴塞勒斯”三个部分组成,其中议事会和人民大会负责对重大问题做出决定,其权限相当于后来的立法权,巴塞勒斯是部落或部落联盟的最高代表,拥有军事权、祭祀权和审判权,其权限就属于执行权,可看做是行政权力的一个方面。
　　随着生产力的发展和社会分工的深化,畜牧业、农业、手工业和商业之间分工的出现,使得人类社会的劳动更加复杂。特别是随着体力劳动和脑力劳动之间分工的形成,专职的管理者开始出现,为行政权力的产生提出了现实可能性。同时,随着生产力的发展,生产关系也在发生变革,私有制逐步取代原始公有制,并最终导致国家的产生。作为阶级矛盾不可调和的产物,国家一经出现,在原始社会就存在的少数人掌握的管理权力发生了质的变化,这些权力在执行社会公共管理职能的同时，也在行使政治统治职能。行政权力作为一种国家权力,必须体现和执行国家统治者的意志。但是由于政治统治必须在执行某种社会职能时才能持续下去,因而行政权力必须保持相对自主性，当然这种自主性是与社会发展阶段相联系的,从历史发展来看,行政权力的自主性呈扩大和加强的趋势。
　　(一)传统行政权力
　　传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。这一时期的行政权力合法性建立在“遗传下来的(‘历来就存在的’)制度和统治权力的神圣的基础之上”,①与宗法等血缘关系、宗教迷信等交织在一起。古代封建国家的政治统治在很大程度上是靠宗法制度维持的,中国古代和欧洲曾出现过类似的情况,而在中国古代尤为明显。行政权力体系当中的人事任免权力、组织等级权力的分配等都与宗法制度相联系,就连居民的日常管理都在很大程度上依赖宗法权力,家长、族长等成为一种变相的行政权力主体,当时的行政文化表现为一种等级观念、伦理观念和血亲观念,整个行政管理活动带有浓厚的家长制特征。传统行政权力与宗教迷信权力也相互结合,这种结合起源于原始社会的巫术和自然崇拜,后来泛指先知、救星、领袖、英雄等所体现出来的权力,马克斯·韦伯将这种情况超自然、超凡魅力权威为“卡里斯玛”权威。行政权力与各种超自然力量的不同结合形式,使农业社会的行政权力具有许多特定的形式,如政教合一、神权至上等,欧洲中世纪行政权力是教会的工具,东方国家佛教、□□教对国家行政权力有巨大的影响。中国商代统治者在做决策时,卜筮是非常重要的内容。后来虽然迷信权力在行政决策中地位逐步下降,但在中国相当长的历史时期内,占卜术都曾经是专门官员承担的职能。
　　与政治权力相比,传统行政权力自主性也不强,这从行政管理人员与最高政治统治者的关系可以看出来。如在中国古代,国家所有权力都属于皇帝,皇帝集全国行政、立法、司法大权于一身。理论上说,从中央到地方一切事务的最高决定权都集中在皇帝身上,从秦始皇开始，“天下事无大小,皆决于上”。②但由于皇帝受其精力和时间的限制,不可能事必躬亲,许多日常行政活动不得不交给其助手丞相或宰相去代为行使。丞相就是一个副官,宰相最初是给贵族家庭在祭祀时宰杀牲牛的,后来皇帝的家宰也就变成了国家的政治领袖。宰相实际上代表国君推行政务，当然宰相所行使的权力并不只限于行政权,作为第一仆人,他须做皇帝交办的任何事情,当然,皇帝随时也可收回交给宰相的权力。在希腊城邦中,行政权力的自主性表现也不充分,希腊执政官任期不一，他们由公民大会或其他相应机构选出并向其负责,公民大会还直接处理许多具体行政事务，议事会也是一个掌握行政权力的机构。传统行政权力行使的依据主要是传统习惯和统治者个人的任意专断的意志,根本谈不上法治。在传统行政权力结构中,人的地位相当突出,人存政举,人亡政息是一种普遍的现象。一般认为传统行政权力缺乏法治主要表现在:第一,缺乏相应的行政体制,行政人员没有明确的职权范围;第二,上下级之间等级制度不合理,权限不明确、不固定;第三,没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则;第四,行政人员缺乏专门技术训练,对人员的任用不是根据其实际能力;第五，行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。①行政权力缺乏相应的制约机制,容易导致滥用权力及腐败。
　　(二)现代行政权力
　　现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力。与传统行政权力相比,现代行政权力有许多不同的特点。其表现之一是行政权力的自主性增强。严格地说,在传统社会不存在有明确界限的行政权力，行政权力与其他各种权力往往纠缠在一起。到了近代,由于工业革命所导致的社会分工的加剧,为孟德斯鸠等人创立的分权学说提供了现实的土壤,而资产阶级革命后将立法、行政、司法三权分立学说付诸实施,使行政权力走出混沌状态,从立法、司法等政治权力中分离出来。当然行政权力的自主性带有较强的相对性,根据人民主权学说,行政权力仍要受政治权力,特别是立法权力的制约,它必须执行政治权力意志。行政权力在与政治权力相对分离的同时,也开始同宗教权力、宗法权力和迷信权力相互分离,行政权力的维持、行使,不再依靠不可捉摸的上天意志、个人非凡的魅力和先赋的血缘关系。
　　现代行政权力的特点不仅表现它同外部权力的分离,也表现在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化。在近代国家形成之初,出于对专制政府的深恶痛绝,人们认为“管得最少的政府就是最好的政府”，在政府与社会关系方面提倡自由主义,在政府权力内部结构方面推崇
　　分权制衡原则,尽可能地限制政府权力。随着大工业时代的发展和信息化时代的到来,现代行政权力结构十分复杂和庞大,功能不再像过去→
　　那么简单和片面,而是广泛渗透到社会生活的各个方面和各个层次。进入20世纪以后,从发达国家开始,在世界范围内出现了一种普遍的现象,行政权力急剧扩张,出现了所谓的“行政国家”。行政权力的地位不断提高,行政权力覆盖范围日益广泛,并常常出现行政权力凌驾于立法权力和司法权力之上的情况,国家行政机构的数量急剧增多,各种行政委员会纷纷成立,职能分工更加专门化,内部结构十分复杂,行政人员队伍日益膨胀,行政事业费用大量增加，公共管理的成本越来越高。行政权力不再只是充当“守夜警察”的角色,而是成为国家政治活动的中心。
　　现代行政权力特点的另一重要表现是其为法理型权力。现代行政权力是建立在合理性的法律和有技术专长的官吏基础之上的,行政客体的服从是因为行政主体所拥有的合理合法权威,这种权威产生于正当程序,无论是法规还是个人的权威,只要它形成于正当程序,它就是合法的。与传统行政权力相反,现代行政权力明显地表现为职位权力大于个人权力,法律权威高于人格权威,正当性的法律在现代社会里具有至高无上的地位,所有的社会成员都必须服从行政权力的权威。现代国家的治理的重要特征是依法治国,日常事务的处理是根据理性的规则和程序,而不是看人办事的,带有很强的可预计性。由于现代行政权力行使的可预计性,行政组织运行的稳定性和效率也就大大提高。现代行政权力系统不是家长制或世袭制的行政体制,而是一种发达的
　　.66.官僚制，行政官员的职权、责任和权利义务等由法律明文规定。根据马克斯·韦伯的概括,现代官僚制的特征主要是:第一,通过法律或行政规则规行政机构的权限和职责分工;第二,存在固定的等级结构体系,上级指挥监督下级,下级向上级负责;第三,职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上,并要求公共事务和私人事务分开，公共财产和私人财产分开;第四,行政管理职务工作是一项专门化的工作,官员应进行专业化的培训;第五,官员为完成职务工作要投人他的整个劳动力;第六,官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行,这些规则的知识表现为一种特殊的学问。①可见现代行政权力不是一种任意专断的权力,而是一种理性的规则的权力。
　　三、行政权力的来源
　　行政权力的来源问题关系到行政权力到底是为谁服务的问题,关系到行政权力结构和行政权力行使的方式问题。在一般意义上说,人们对行政权力的来源有两种对立的观点,过去人们通常认为国家权力来源于皇帝或国王,而国王或皇帝的权力来源于神秘的天意,如“奉天承运”、“君权神授”等,因此行政权力的行使取决于君主个人的好恶，行政权力成了加强专制君主统治、欺压人民大众的工具。随着天赋人权观念的深入人心,人们逐步认识到人民群众才是国家权力的唯一来源,当然也是作为执行国家意志的行政权力的根本来源。
　　人民作为国家行政权力的来源是由现代民主政治理论所支持,并为一整套政治法律制度所保障。现代民主理论认为,民主的本质是人民当家作主，主权在民是现代民主政治的核心。国家权力源于人民,人民是国家权力的主体。按照卢梭的观点,国家权力产生于互相平等的人们订立契约、让渡自己的“天赋人权”的过程之中,国家形成后,人民仍是国家权力的主体。根据契约产生的国家是为实现共同意志、公共幸福和公共利益,当国家背离公意,就面临失去统治合法性的危险。人民主权原则为国家政府权力提供了明确的服务对象,理清了人民与国家、人民与政府的关系,确立了人民是国家权力的最终根源,国家及其政府权力来源于人民的同意,人民与政府之间是一种代理与被代理的契约关系,人民的授权是政府及其权力存在的唯一合法根据。
　　为了保证人民作为国家行政权力来源这一原则的落实,各个国家设计了不同的宪政制度,并制定了在宪政制度规范下的各种法律法规，从各个领域规范行政权力运行。现代民主国家的行政权力体现人民主权原则在体制上尽管各有差异,但在形式上都是以法律予以确认。人民通过一定的宪政规范和宪政运作将其意志转化为法律法规,法律规定行政组织机构的设置,确定行政权力的范围,规范行政权力行使程序,并对行政权力进行监督和限制。任何组织和个人都不能凌驾于法律之上,任何其他权威都必须服从法律权威,法律是行政机关取得合法性的保证,人民服从行政权力,并不是服从行政官员个人,而是服从法律。超越或违反法律规定,行政权力就得不到人民的认同和拥护,也就失去了合法性依据。在现代法治国家,人民正是通过法律这一形式将其部分权力让渡给行政机构。
　　民主理论及建立在民主理论基础之上的有关法律、制度从本原上廓清了行政权力的一般来源问题,但行政权力在实施过程中还必须依赖一定的社会资源,离开了一定的社会资源,行政权力就失去了赖以生存的基础,这些社会资源构成了行政权力的具体来源。关于行政权力所依赖的社会资源,美国著名的行政学家西蒙认为有四个方面:信任、认同、制裁和合法性;美国著名的政治学家罗伯特·达尔认为包括:个人的时间,金钱、信用、财富和享用权,对信息的控制,尊敬或社会地位，拥有的魅力、声望、合法性、守法性,获得他人支持的能力,出身或种族血统,智力能力等;①我国台湾学者张金鉴认为,权力的基础有9个因素:理性、利益、法律、习惯、信仰、知能、希望、情感和力量。②根据有关学者的意见,我们认为,行政权力的具体来源有以下几项:
　　(一)强制力
　　强制力是一切权力的最原始、最直接的来源。政治组织区别于其他民间组织的最明显之处就是合法地垄断使用强制力,国家强制力是国家权力的重要构成部分,为行政权力的行使提供最后的支持。从当今世界各国情况看,强制力基本上由行政权力机构掌握。为实现社会公共利益,行政权力不仅需要民众的支持-获得合法性的基础,同时更需要以强制力做后盾,通过军队、警察、监狱等暴力机器,利用物理的力量进行制裁或威胁,强迫行政客体服从管理。
　　(二)诱导力
　　与强制力对应的是一种诱导力,它不是依靠惩罚或威胁,而是给予物质的或精神的奖励,引诱行政权力客体服从管理。现代政府控制了大量的物质和荣誉资源,而这些资源又是行政权力客体所希望得到的东西,如在人事管理中,政府对工资报酬、晋升等方面的控制获得的人事管理权。政府通过对各种物质和荣誉资源的分配,对行政权力客体施加影响,以实现行政权力主体设计的目标。
　　(三)组织制度
　　这种权力的基础是行政组织结构及其所赖以运行的制度规则,行政主体可依靠层级性组织结构,通过强制或诱导,要求下级服从。在当代,“权力愈来愈少地产生于拥有财产,正如权力愈来愈少地产生于人格一样,其首要原因是组织的兴起。确实,在政府中,源于组织的权力已大范围地超过了源于财产和人格的权力”。①行政主体还可通过集体行动的规章制度,迫使行政客体按照主体的意愿去行动。行政客体对于制度权力的服从是由于他们认为行政主体的权力是具有合法性的。
　　(四)信息
　　在现代社会，信息越来越成为最重要的财富和资源。行政主体一般要经过专业训练,掌握专门知识和技能,在实施行政管理过程中,行政主体接触和掌握了大量的信息,而且行政机关还有专门信息机构。行政客体出于对专门知识和信息的信任而服从行政主体，行政主体可通过向行政客体提供信息以影响其行为,信息也就成了行政权力的重要来源。
　　(五)个人因素
　　行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力,使得行政客体服从。榜样示范的力量可看做是这种权力。例如，高尚的品德使人产生敬慕感,丰富的知识和卓越的能力使人产生信任感,良好的人际关系使人产生亲近感。
　　第二节行政权力的特性及其价值取向
　　一、行政权力的特性
　　行政权力具有一般国家权力的阶级性、强制性、普遍性的特点,但我们也要看到,由于行政权力在国家权力结构中所处的地位及其作用领域的不同,它与一般国家权力又有所区别,有着自己的特性。这些特性主要表现在以下几个方面:
　　(一)公共性
　　公共性是一切国家行政权力的重要特性,行政权力的公共性是行政权力合法性的基础。公共性是指行政权力存在于公共领域,以对公共事务的处理为内容,以实现公共利益为目标。作为一种国家权力,行政权力本来就属于公共权力,它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动,这些活动的本质属于集体性行动。这跟那些与公共事务无关的权力如父权、族权和社会团体权力有着明显的区别。当然有一些本来是私人领域的权力,在特定情形下又会作为公共管理权力,如政教合一下的教会权力。行政权力作为国家权力的重要组成部分,它必须执行统治阶级的意志,维护统治阶级的利益,阶级性是其鲜明的特点。但行政权力的阶级性并不能否定其公共性,因为行政权力作用的领域主要是社会公共事务,其实施政治统治主要通过对社会公共事务的管理,即使是赤裸裸地使用暴力进行阶级压迫,从某种意义上说,也是为了维护对立阶级的共生关系,使经济利益互相冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,把阶级冲突保持在“秩序”范围内。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中总结雅典国家产生的时候，明确指出“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力”。①因此阶级性是公共性的特殊表现,而不是否定了公共权力的公共性。行政权力的公共性在不同时期的表现是不一致的。在传统农业社会,由于生产力落后,统治阶级多以专制的方式进行统治,加之人们之间联系不密切,除了兴修大型工程和维护社会秩序等基本事务外,需要国家承担的公共事务较少,国家行政权力的公共性主要是以阶级性的面目体现。随着现代化大工业的发展和民主政治制度的建立,一方面，经济、社会、文化等方面需要国家干预和管理的公共性事务日益增多，另一方面,公民权利意识增强,公共权力与私人权力之间界限也更加明晰,国家行政权力负责公共事务并且也仅负责对公共事务的管理,行政权力的公共性愈益突出。在某种意义上说,行政权力成为一种公共性权力是现代社会和民主制度的产物。
　　行政权力的公共性主要体现在:第一,行政权力的主体只能是公共机构,而不是个人或私人组织。在现代民主国家，行政权力与其他国家权力一样,其所有者属于人民,来源于人民的同意和授予,人民通过一定的宪政程序将行政权力授予政府机构,由政府机构行使行政权力。因此,行政权力为整个社会所共有,它不从属于任何个人、集团或私人组织,不是他们的私人财产,可以为他们所继承和独占。离开了人民的同意,任何个人或组织都不是当然的行政权力的主体,行政权力效忠的对象不再是某个个人、家族或集团,而是国家和人民。行政权力的行使者是政府或其他公共组织,不能是私人机构。一般来说,公共权力不能归非公共机构或非公务人员所有,特别是有关公民权利保护与管理的权力,政府也不能将行政权力授予给以营利为直接目的的组织。第二,行政权力活动的领域是公共事务,不是私人领域。行政权力的实施是保障公众基本权利,由此引起的社会管理活动不得任意转移和撤销。行政权力也不得无限膨胀,随意进入私人领域,干预或强制私人事务，把私人事务当做公共事务进行管理。为防止政府或公共部门对公众权利的侵害,各国往往从宪法上做了规定,并从立法、司法及民众监督等方面进行控制。对于个人、私人组织或市场无法解决的社会公共事务，政府应担当起责任,依行政权力进行处理,否则行政权力也会因不作为而丧失其存在的基础。第三,行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。行政权力既然来源于人民授予,不是某个个人家族、集团的私人财物,理应为人民谋利益,不能为某一个集团、组织或个人服务,更不能沦为行政组织自身谋利的工具。私人或私人机构不得直接利用行政权力对社会发生影响,如禁止公共行政机构利用自身优势与企业联姻,禁止私人组织或企业通过政府行政行为限制或排斥竞争对手,禁止私人组织通过政府进行强制性销售服务或产品等。一旦行政权力背离了社会公共利益,行政权力也就丧失了其公共性,丧失了其合法性。
　　(二)执行性
　　行政权力本身不是目的,而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身,而是来自于行政系统之外。从法理上讲,行政权力属于派生性权力,它必须执行赋予其权力的公民或国家民意代表机关的意志,使政治意志具体化并付诸有效实施。现代行政权从根本上是行政主体执行民意代表机关的意志所拥有的权力,行政权力实质上是一种执行性权力。行政权力的主体获得以及行使行政权力(包括制定的对外部具有约束力的行政规范),其直接依据是国家法律法规,即国家权力机关的意志,并且以执行权力机关的意志为目的。行政权力的行使必须在法律的框架之内,并对权力机关负责。没有法律,行政权力就无所依归,因此近代以来有“无法律即无行政”之说。当然,行政权力也有决策功能,但这种决策权不同于立法决策权或政治决策权。从整个国家权力运行过程来看,行政权力是在立法权力的输出功能之后起作用的,行政决策属于国家权力输出过程中的决策。它与政治权力相比,行政权力带有策略性和手段性。
　　尽管行政权力相对于政治权力是一种执行性权力,但它不是完全消极被动的,仍然具有自主性。由于行政权力的公共性,行政权力与其他国家权力一样,至少在表面上看,它是独立于社会之上的超然力量,它所代表的利益是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的,公共政策应免受个别势力的直接干预。行政权力在执行国家事务和社会公共事务的功能时,必须保持社会公平,坚持非人格化的原则，而不能偏向于某个强势集团,否则便违背了政府提供公共物品的原则，降低管理效率,最终强势集团的利益也得不到维护。政府是阶级统治的工具,从根本上说是没有绝对的公正可言的。按照马克思主义观点，国家作为凌驾于社会之上的公共权力,它总是以代表全社会的身份出现的,所以无论哪一种国家的政府,不管其在意志形成过程中偏向如何,在行政管理中都是打着维护社会公共利益的旗帜进行活动的。同时,由于现代社会公共事务十分繁杂,变化迅速,要求行政管理必须及时、准确和高效。在这种情况下,立法不可能将有关事项规定得详尽无遗,完全依靠立法权力来创制规范,行政权力只是执行规范的“消极行政”难以满足社会的要求,迫使行政权力由“消极行政”向“积极行政”转变,通过积极主动行政来弥补立法的不足,快速高效地处理复杂多变的行政问题。即使立法机关对有关公共事务的管理制定了规范，但行政机构在执行规范时仍然拥有一定的自由裁量权,可以根据环境变化做出自己的判断,自主选择行政方法和手段。行政权力的自主性还因为行政机关拥有为数众多的掌握专门知识和技能的行政管理人员而加强,行政机关有时能够抵制立法机关和社会公众的监督,并在公共事务管理中可能将自己的意志凌驾于政治权力意志之上。当然,由于行政权力独立于社会权力和政治权力的特性,它有可能以自身利益置换公共利益,这是一种非常态的行政权力自主性。但是行政权力作为执行国家意志的手段,并不能完全脱离政治权力,行政权力自主性也只有相对意义。所以总体上来说,行政权力仍是一种执行性权力。
　　(三)有限性
　　行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制。与行政权力有限性相对应的是行政权力的无限性,无限的行政权力不受法律和社会力量制约,可以广泛侵人社会生活的各个领域,把私人事务当做公共事务进行处理,整个社会都处在不可预测的行政权力控制之下,当权者可以借口实现整体利益任意专横地剥夺本属于个人或私人组织的权利,人民的生命财产及自由得不到保障,没有安全感和自主能力,成为任人摆布的顺民。当然,行政权力的无限性并不是绝对的，即使在十分专制的国家,行政权力的行使也要受传统习惯及道德观念的内在约束。无限行政权力是与传统农业社会相适应的,以否定人民主权、否定法治为前提,其后果必然导致政治腐败、管理效率低下和
　　扼杀社会生机活力。正因为无限行政权力存在诸多弊害,随着社会进→
　　步和人们政治自主意识的增强,它逐渐为有限行政权力所取代。行政权力的有限性表明,行政权力来源于人民的同意和授予,人民的同意和授予是行政权力唯一合法依据;行政权力的目的是保护公民的权利,违背这一目的,行政权力就丧失了合法性基础;行政权力活动范围及活动方式由宪法和法律明确规定,超出宪法和法律规定的行政权力是无效权力;行政权力在社会生活中只起有限的作用,不应也不能是支配社会的唯一力量。具体来说,行政权力的有限性主要体现在以下几个方面:
　　1.行政权力作用范围是有限的
　　在现代社会，行政权力广泛地渗人社会各个领域,但这并不意味着行政权力没有边界,行政权力作用范围是无限的,所有的事情都要由行政权力去处理，都要由政府发号施令,只有政府才能办好事情。实际上,行政权力范围是受严格制的，在社会事务管理上，行政权力严格限定在公共领域,凡公民个人或私人组织无法承担的事情,政府才有资格去承担,行政权力存在的价值在于只做个人无法做到的事情。政府的基本任务是尊重和保护个人的生命、财产、自由不受侵犯,保障社会成员自我发展。属于社会成员私人性事务,行政权力不能任意介人。在经济管理方面,坚持市场优于政府,充分发挥市场作用,慎用行政权力,行政权力不能直接参与经济活动,只负责为市场竞争创造良好的外部环境,做市场“做不好和做不了"的事,市场功能扩展到哪里,行政权力作用领域就收缩到哪里。
　　2.行政权力行使的方式是有限的行政权力不仅其作用范围是有限的,而且实施行政权力的方式和手段也是有限的。虽然任何权力都以暴力等强制力量为基础,但政府在对社会事务进行管理时,不能无节制地使用暴力或暴力威胁。行政权的行使、行政决定的执行与实施并非必定要运用国家强制力量,强制力量只是在穷尽其他一切手段后,作为一种备用手段和一道最后屏障。强制力本身所固有的侵害性和破坏性,要求其行使必须慎重。如滥用强制力或运用不当,给相对人造成不应有的损害,有关责任主体及责任人员应承担相应责任。行政权力在运用过程中,要广泛吸收群众参与，听取民众意见,考虑多方面意见,并借助经济、法律等手段,以更好地实现行政目标。
　　行政权力方式的有限性还体现在,为了保障公民的权益不受行政权力的任意侵犯,必须在程序方面对行政权力进行限制,行政权力的行使必须严格遵循一定的程序,必须按照法律预设的方式、方法、步骤进行。任何权力活动都会有一定的条件和规范,特别是对于与国家权力联系紧密的行政权力活动,往往要求有明确的前提条件和行使规范,这些条件和规范在现实活动中就是程序性限制。行政权力是一种公共权力,它的实际运用涉及行政活动的行为尺度的适当性,因此它需要一定的程序进行控制,限制掌权者恣意、专断地行使权力。程序通过合理的方式排除偏见和不必要的社会影响,促使参与各方互相配合,相互制约,保证权力行使者在责任的约束下进行活动。对行政权力的程序性限制主要集中在时间、行为序列、空间和身份四个方面,通过对行政活动四个方面的限制实现对行政权力的控制。
　　3.行政权力是受监督和制约的
　　从本原意义上讲,行政权力来源于人民,人民是权力的所有者,但行政权力的行使与操作是由政府来实现,造成权力所有者与行使者的分离，从而产生行政权力来自于社会而又凌驾于社会之上的现象。同时,由于人性的弱点,加上权力本身具有扩张性,被授予权力的人们往往经不住权力的诱惑,容易滥用权力。历史实践证明,如果对权力不加以监督和约束,权力行使者很可能由社会公仆变成社会主人,行政权力很容易不恰当地侵犯公民权利。现代民主国家对行政权力的监督主要来自两个方面:一方面,以权力限制权力。即通过宪政程序建立行政权力与立法权力、司法权力之间的分权制衡关系,由立法权、司法权监督行政权,防止其僭越和腐败。另一方面,以权利限制权力。权力是一种力量,行政权力是国家强制力的一个重要组成部分;而权利是一个不同于权力的概念,它是指个人或组织所具有的从事某些活动的资格,在现代社会,个人或组织的权利往往是法定的,因而表现为一种法定权利。以权利限制权力,就是通过宪法明确划分国家权力(包括行政权力)界限,凡宪法明示为公民权利,国家权力不得干涉、禁止或侵犯,否则即为违法。同时,宪法赋予政府以责任,确保公民权利的享有与行使,否则就是政府失职,故权利制约权力还意味着以责任制约权力。公民可以通过各种途径,了解行政活动情况,对行政权力主体施加影响，监督行政权力运行,保证行政为公共利益服务。
　　二、行政权力的价值取向
　　一般地讲,价值取向最终决定做什么好或怎么做好,或者说,从价值、从好坏的角度决定做什么或怎么做,它要解决的问题是企图达到什么目标或满足什么需要的问题。行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务,它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题。行政权力的价值取向贯穿于、渗透于行政活动的所有过程之中,并对人们的行政活动有着重要的导向作用。
　　不同时代,行政权力的价值取向是有所区别的。在传统农业社会，由于社会发展相对缓慢,需要由国家处理的事务较少,行政权力的主要目的是保持社会稳定,维持社会秩序,使对立的阶级能够和平相处,避免在相互冲突中造成两败俱伤。进入工业社会之后,人们之间的联系和交往日益频繁,经济社会发展速度加快,需要国家处理的事务不断增加,行政权力的主要目的不仅是维护基本的社会秩序,还包括保持经济稳定和发展,促进社会公平和正义等。对于同一国家来说,由于所处的环境不同,行政权力的价值取向也是不同的。如我国在建国之初,巩固政权是行政权力的目的,因此大力加强国家暴力机器,对敌人进行严厉镇压。但随着国家政权的巩固,发展经济并满足人民群众日益增长的物质文化生活需要成为国家的中心任务,行政权力本应以促进经济社会发展为目的,但在十年“□□”期间,不恰当地以巩固政权为行政权力的价值取向,故片面强调以阶级斗争为纲。改革开放之后,国家的工作重点转移到经济建设上来,行政权力的目的随之转为促进经济发展。可见,行政权力的价值取向在不同的时代、不同的国家是以不同面目出现的。
　　当然,这并不是否认行政权力价值取向的共同性,实际上不同时代、不同国家的行政权力价值取向有其共同的一面,无论是维护社会秩序,调解社会纠纷,还是处理经济社会发展中的问题,行政权力所涉及的都是公众的、公用的、公共的事务,不管它是代表国家利益,还是代表某些强势集团,抑或代表某种社会阶级,至少从形式上看,它都以公共利益的面目出现。在传统社会,公共利益作为行政权力目标的表现不是那么明显,专制统治者往往在管理社会公共事务的同时,比较赤裸裸地维护自身的利益,简单地以自身的利益代替社会公共利益。在现代社会,由于人们对行政权力来源和性质的重新定位,行政权力只是人民权利和国家政治权力的从属性权力,这就决定了行政权力的目标只能是公共利益,而不能是国家机关自身或社会少数特定成员的利益。
　　所谓公共利益是一个与私人利益相对应的范畴,是指一个共同体成员共同享有的利益。公共利益由两个部分组成,普遍的个体利益与公民共同体共同的利益即整体利益。由于社会个体成员之间既存在同一性,又存在差异性,个体利益因而有两种情形:普遍的个体利益与个别化的个体利益。个别化的个体利益,不具有公共利益的性质,因而不作为国家行政权力的目标,一般情况下,追求个别化的个体利益不受国家权力的干预,但当一项个别化的个体利益会损害他人正当利益时,则会受到国家权力的抑制,如在公共场所,不许大声喧哗。普遍的个体利益如生命、财产保护,公共物品和公共服务提供等,由于它们涉及每个个人,因此具有了公共利益的性质。当然,公共利益不简单等于各种不同个人利益的简单相加,而是由国家意志形成过程中各种政治势力的合力状态的体现。在现代社会,公共利益是通过一定的宪法原则而体现为国家意志的。
　　公共利益的归宿是普遍的个体利益，当国家行政权力保护和促进了每一个个体利益的时候,同时也就保护和促进了公共利益。众多的个体利益汇织成了公共利益,保护和促进公共利益、创造公共福利则有助于促进个体利益。保护和促进公共利益、创造公共福利是现代国家同一切传统国家的重大区别。传统国家虽然也从事一些有公共性质的活动,但其根本目的不在于为公众谋求幸福,而在于维持和巩固一种霸权统治。现代国家的公益活动寄寓着服务性,而传统国家的公益活动(如工程建设等)则意味着统辖和控制。现代行政的目的在于实现公共利益,其所追求的目标是谋求公共利益,维护公共秩序,增进公共福利。
　　公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上:首先,行政权力出发点是基于公共利益考虑,是为了维护和促进公共利益,而不是为某个个人、集团或群体的利益,更不能谋取行政部门自身的利益。其次,行政权力体现服务行政的精神,行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程,行政权力主体与相对人的关系,从以往的“命令一服从”关系,变为“服务-受益”关系,政府为社会创办的公共设施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事业,都是直接为公众服务的,为他们创造一个舒适幸福的生活环境。再次,行政权力运行过程中贯彻公平原则,行政权力的行使依法进行,在法律面前人人平等,社会公众中每个个体都有权要求行政机关提供公平待遇,不因性别、种族民族、体貌、财产、地位等而不同,行政权力应为公众提供公平的服务。最后,行政权力活动强调公开性和透明度,行政权力不仅要为公众做好服务,而且要让公众知道其服务情况。实行公开和透明行政,也有利于公众参与管理,加强公众对行政权力的监督,增强行政权力主体的责任感。
　　三、行政权力与行政责任
　　行政权力是一种与行政责任相对应的权力,没有无行政责任的行政权力,也没有无行政权力的行政责任。所谓行政责任,是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。无论是行政管理机关,还是行政管理者,只要它或他享有一定的行政权力,它或他就必然会承担相应的行政责任。行政权力与行政责任之间存在着的这种密切关系,具体主要表现在以下几个方面:
　　(一)就行政责任的性质而言,由于行政权力的公共性,决定了行政责任是一种公共责任
　　在前面的分析中已经指出,行政权力是一种公共权力,行政权力的价值取向是公共利益。基于这一认识,因而可以认为,行政责任在性质上是一种公共责任。行政责任的公共性质是由行政权力的公共性质决定的。行政权力只有用来承担公共责任,才能实现作为其价值取向的公共利益。也就是说,对于行政机关而言,它不仅仅是代表全社会来行使社会所赋予它的权力;更重要的是它要向全社会负责。多年来,在我国的行政管理过程中,行政管理机构或行政管理人员存在着主要对上级负责,忽视对社会负责和向人民负责,这一倾向是严重违背行政责任的本性的。如果不对这种错误倾向加以纠正,行政管理机构或行政管理人员就会或者出现对社会和人民不负责的现象,或者造成滥用公共权力牟取私利的现象。
　　(二)就行政责任的产生而言,行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任
　　行政责任是一种特定的责任,并不是任何团体或个人都具有这种责任,只有处于某一行政职位并行使某种行政权力的行政管理机构或行政管理人员才具有这种责任。而且由于在行政管理体系中不同的行政管理机构或行政管理人员处于不同的职位并行使着不同性质的行政权力,因而不同的行政管理机构或行政管理人员也承担着不同的行政责任。例如,某县的教育行政管理部门行使着该县的教育行政管理权力,同样,它也承担着该县的教育行政管理责任,其应该承担的行政责任就是由于其实际所具有的行政权力所派生的。如果它不具有这方面的权力,自然也不会有这方面的责任。例如,这个县的卫生行政管理部门行使着该县卫生管理的行政权力,它就只承担卫生行政管理的责任，而不会承担教育行政管理的责任。又如,对于一个企业来说,由于它不具有行政权力,当然也不会去承担行政责任。以上分析表明,对于任何一个社会团体或个人而言,掌握一定的行政权力,才能承担相应的责任;不具有行政权力也就不承担行政责任,有哪方面的行政权力，才承担哪方面的行政责任。一般说来,行政权力总是为政府行政机关所拿握,因而行政责任也总是由政府行政机关所承担。当然,在现代社会，政府行政机关有时也将某些行政权力采取委托授权的形式授予某些事业单位或非政府组织,这些被授予行政权力的事业单位或非政府组织机构同样也应承担相应的行政责任。
　　(三)就行政责任的大小而言,行政责任是一种与行政权力相对等的责任
　　行政权力的结构体系是一种等级结构体系,在这个等级结构体系中处于顶端的是中央级的行政权力,处于最底层的是最基层的行政权力,在这中间还有不同级别的行政权力。处于这个等级结构体系中不同位置的行政权力在量上是有大小之分的,同样,处于这个结构体系中不同位置的行政权力所对应的行政责任也是有大小之分的。一般说来,处于这个等级结构体系中顶端的行政权力最大,因而它所承担的行政责任也最大;处于这个等级结构体系中基层的行政权力相对较小,因而其所承担的行政责任也相对较小。有多大的行政权力就应承担多大的行政责任,行政权力的大小必须与行政责任的大小对等,这是正确处理行政权力与行政责任之间关系的一个基本原则。
　　第三节中央政府与地方政府行政权力的关系
　　一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型
　　中央政府与地方政府行政权力的关系实际上是行政权力在其权力主体内部不同层次之间的纵向关系,也是最高国家行政权力和地方行政权力依法形成的权利义务关系。由于国家公共事务主要由行政机关管理,所以中央政府与地方政府的行政权力关系在国家权力关系中居于十分重要的地位,正确处理中央政府与地方政府行政权力的关系,直接关系到国家的统一、政治稳定、经济发展和社会进步。
　　根据国家整体与部分,即中央与地方国家机关权力分配形式而论，在当代有单一制国家和联邦制国家两种对应的形式。单一制国家是指由若干行政单位或区域组成的统一主权的国家。单一制国家的结构形式是由中央权力机关集中掌握国家的主要的和最高的权力,地方政府或其他政府机构的权力由中央政府转交或委托,并不是宪法分配的,在法律意义上说,都属于中央政府。联邦制国家是指由若干个联邦单位(共和国、州、邦)组成联合国家。在联邦制国家的政府制度中,同时存在一个联邦或中央政府(立法和行政机关)和一些联邦成员单位的立法机关、行政机关,联邦和州政府的权力都来自联邦宪法,它们在特定范围内都是最高的,都直接对人民起作用。
　　根据中央与地方分权程度,有政治性分权、行政性分权和行政权转让三种分权模式。所谓政治性分权一般是在联邦制的情况下,其特征是财政上高度自主,地方权限的基础是宪法而非中央政府,地方政府的首长通过选举产生,地方政府与中央政府的关系是对等的。在行政性分权中,地方权力的法律基础是中央政府,因此,地方必须从属于中央，但并非完全依附中央,财政上享有部分自主权,地方政府领导人有的依靠选举产生,有的也不依靠选举产生。行政权转让分权模式是地方在法律上根据中央授予的权限从事行政管理活动,在政治上,地方从属于中央,地方首长由中央任命,地方政府基本上是中央政府的派出机构，财政上没有自主权。
　　中央政府与地方政府的权力关系十分复杂,并且不是一成不变的，从世界各国实践情况来看,基本可分为以下两种类型。
　　(一)联邦制国家中央政府与地方政府权力关系
　　美国、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行联邦制的主要国家,其中美国最为典型。严格来说,联邦制国家中央和联邦成员单位的权限都是固有的,中央政府在全国只拥有相对的权力,联邦成员单位的权力为宪法所明确规定,不由中央政府授予或划分。美国的州并不是地方政府,州以下的政府才称为地方政府,但在现实中,州被看成地方政府。美国宪法一方面强调联邦地位高于州的原则,另一方面也奠定了联邦和州分权的基础。首先,宪法明确规定联邦地位高于州的原则。宪法规定联邦宪法、法律和所缔结的条约是全国最高法律,即使它们与各州宪法或法律抵触,各州也应遵守。宪法还规定,国会有权制定为执行宪法授予联邦的一切权力所需要的、必要的和适应的法律。其次,宪法列举了联邦的一系列权力,通常称为“授予权力”或“列举权力”,例如，以联邦名义征税、借款;管理对外贸易和商业;发行货币、统一度量衡、管理邮政;宣战、对外关系和结条约;制定全国统一的加入国籍法;等等。最后,对州的权力,宪法规定,凡宪法未授予联邦或禁止州行使的权力,皆由各州或人民保留,州的权力一般被称为“保留权力”。州保留的权力范围非常广泛,主要是指处理本州范围内事务的权力,如州内工商业、交通、卫生、文教、治安、福利等管理权力,使得州有能力独立自主开展工作。
　　(二)单一制国家中央政府与地方政府权力关系
　　英国、法国、日本等是实行单一制的主要国家。在单一制国家,全国有统一的宪法、统一的机关体系。国家内部按地域划分成若干行政区域作为地方政府,地方政府服从中央政府的统一领导。英国是单一制国家的典型。英国的中央政府是全国各级地方政府的最高领导机构,各级地方政府必须接受中央政府的管辖,中央政府通过专门的职能对地方政府实施各方面的监控和指导,其方式包括:一是立法控制。对国会和中央政府的法律、法规,地方政府负有执行的义务。而地方议会和地方政府的方针、政策都不能同全国的法律法规相抵触。地方议会的决议,如果事属重大,须取得中央或有关部门审核批准后才能施行。二是行政控制。中央政府和有关各部可颁布行政指令,责成地方执行。另外,英国法律规定,中央有权对不能履行其职责的地方政府机构或官员采取措施接管其权力,或是把其权力转交给其他机构或官员行使:中央还有撤销民选地方政府的权力，有些地方官员的任命必须经中央有关部门的批准方能生效。三是财政控制。英国地方政府经费不少是来自中央政府的财政拨款,这就使中央政府有权监督地方政府预算的制定和执行,不仅为地方规定较详细的支出预算,而且在必要的情况下减少或随时停止某些拨款。
　　英国的中央集权色彩比较强烈,但它又是一个具有高度自治传统的国家。自撒克逊时代起,乡村人民便逐渐形成了地方自治的观念。长期以来，地方政权实行了广泛的自治,直至20世纪以来,英国中央与地方关系一方面表现为集权化趋势,另一方面地方自治观念强化，地方政府职责和服务范围扩大。
　　二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势
　　自20世纪六七十年代以来,西方发达国家都出现了权力下放或地方分权化趋势。分权改革的内容在联邦制国家与单一制国家有所不同,但总体趋势都朝向增加地方自主性的方向发展,改变地方过分依赖中央的局面,使中央与地方间的资源分配更趋平衡,相互依存度提高。
　　(一)联邦制国家中央政府与地方政府分权改革
　　以美国为代表的联邦制国家中央与地方关系经历了由分权到集权,再由集权到分权的两个发展阶段。
　　美国在20世纪30年代之后,为了摆脱经济危机,罗斯福总统主张合作联邦主义”,联邦政府权力逐步扩大,州政府权力相应缩小。联邦政府在积极干预社会经济事务的同时,把一些由州管理的事务也变成了由联邦政府来管理,或与州政府共同管理。联邦政府主要通过实行分类补助、管制及预算的项目这三种方式将触角伸向州与地方政府,强化对州政府的控制,从而实现联邦的目标。第二次世界大战后，“合作联邦主义”继续推行,到20世纪50年代末,联邦财政补贴已占州和地方政府总开支的30%以上。20世纪60年代初,约翰逊总统提出“创造性联邦主义”,使“合作联邦主义”发展到最高阶段,表现在联邦对地方的财政控制加强,补贴数额急剧增长,并由将补贴直接给州政府发展到直接给州以下地方政府,甚至私人组织。同时,联邦政府的权力继续扩大到卫生、社会、民权等新领域,这样，联邦政府干预在纵向上延伸了,在横向上拓宽了。联邦德国也将公务员的工资等级和薪金、高等教育等原属于州的权力改为联邦专有,把对武器和战争牺牲者坟墓管理、为和平目的的核生产、环境保护等属于州的权力改为联邦与州政府共有。20世纪70年代后,美国“合作联邦主义”失宠,代之而起的是反对中央集权,主张权力下放的“新联邦主义"。尼克松在执政期间,向国会提出“一般收人分享”的下放权力建议,并获通过。但这一时期下放权力动作不大。20世纪80年代,里根上台后,积极推进“还权于州与地方”的改革,发展了“新联邦主义”,其核心内容是:分享财政,分担供给公共服务的任务,分享政策制定的权力。具体措施包括以“整笔补助”取代“分类补助”,放松对州和地方政府的规制等，从而使地方政府在教育、社会福利等领域有了更多的决策权。改革后,州政府对某些问题所做出的解决方案,甚至成为联邦政府仿效的榜样,州和地方政府现已成为美国最重要的政治实体。经过80年代的调整,州和地方政府获得了较多的权力。联邦德国等其他国家也出现了遏制联邦集权,扩大州和地方政府自主权的趋势。
　　(二)单一制国家中央政府与地方政府分权改革
　　英国、法国、日本等单一制国家分权改革比较进,开始向地方自治的准联邦制转变。它们通过放松对地方政府在当地事务管理权限、财政及人事任免等方面的控制,使地方政府由中央政府的代理机构转变成相对独立的准自治地方政府。法国是中央高度集权的传统国家近代以来，法国虽然君主制和共和制反复较量,共和国政权也多次更送,但中央高度集权的体制一直变化不大。到20世纪80年代,集权体制的弊端日益突出,法国进行了大规模的地方分权改革,法国议会和政府通过了一系列权力下放的法律和政府法令,改革的总目标是逐步实现地方自治和各级地方政权的“非国家化”,达到彻底改革中央高度集权的政府体制,使政府更好地服务于社会、回应社会要求的目的。改革的主要内容是:调整地方行政体制,大区正式成为一级行政单位,省及大区的地方事务决定权由中央任命的省长及大区长官手中转到了民选产生的省或大区议会议长手中,中央及其在地方的代表对地方议会决议的监管权也被取消;扩大与明确划分地方行政权,许多过去由中央负责的涉及地方利益的事务改交地方管理;向地方提供行使其新职权的必要物质手段。在当代法国的政治生活中,地方分权是少有的几个为各派一致接受的口号,地方分权改革的必要性已成为全社会共识。美国自第二次世界大战后,由于社会经济及科技发展和地方政府对中央政府财政的目益依赖,地方自治有削弱趋势,虽然有时也下放一些权力,但主要是扩大中央权力。1972年《地方政府改革法》把地方政府的职能限于环境保护建设和社会福利管理。中央政府继续通过财政补贴保持对地方的控制。1979年撒切尔夫人上台后,在80年代采取了进一步的中央集权化措施,使地方的自主权受到很大约束。1997年工党上台执政后,调整中央与地方关系,大规模下放权力。英国采取最重要的措施是对威尔士、苏格兰、北爱尔兰地区实行自治,将地方行政权交给新成立的地方议会和由直接选举产生的地方行政长官。尽管自治地区在财政上仍然依赖于中央,但在地方管辖的自主权方面几乎没有受到什么限制。英国的权力下放强调的是权力的分享而不是分割，强调地方的主要角色是治理面不是执行或管理中央制定的政策,强调的是建立中央与地方的“伙伴关系”,而不是隶属关系。
　　在近年来的世界性分权潮流中,日本于1989年通过了《关于国家和地方关系等的改革推进纲要),1992年又决定实施地方分权特例制度,即“试点自治制度”,1995年公布并开始实施《地方分权推进法),并成立“地方分权推进委员会”,研究地方分权实施过程中出现的问题。1998年日本政府制定了地方分权推进计划,具体落实自治化改革方针。该计划的指导思想是要明确中央与地方的分工,把与市民生活密切相关的行政事务尽可能交由地方政府处理,建立中央与地方以及省级政府的都、道、府、县与基层地方政权的市、町、村的新型关系。地方分权计划囊括了对中央与地方权力的调整、地方财政制度的改革、地方行政管理体制的改革等方面内容。这一计划的制定和实施,不但使地方政府的权力和社会管理的事务量大幅度增多,而且在很大程度上改变了中央政府在国家管理中的作用和承担的角色,中央政府从看护地方政府的“监护人”角色向与地方政府平等的相互依存的关系转变。(三)西方发达国家地方分权化的主要原因
　　西方各国出现地方分权现象的原因是多方面的和复杂的,有些具有共同性，有些则因国而异。其主要原因是由于政府面临的环境发生了重大的变化,而中央集权制难以适应这一变化,出现了危机。
　　1.地方分权是为了提高行政效率
　　现代社会变迁的速度加快、范围加大,对政府管理体制的适应性提出了更高的要求。市场经济的发展和政府干预的失败,使政府干预的实际作用大为降低。在这样的情况下,中央过分集权,中央政府职能不断扩张,国家机构日益庞大,不仅加大了国家财政负担,而且导致政府对社会变革感知能力差,反应迟钝,决策迟滞,效率低下。地方政府与中央政府相比,更贴近市场和公民。放权给地方,能够更好地调动地方的积极性,使它们因地制宜、灵活机动地处理地方事务,提高工作效。
　　2.地方分权是为了适应现代经济的发展
　　在发达国家,已经出现工业化的衰退和信息经济的兴起。工业化社会需要高度集中,而信息社会则造成了分散化和多样化。工业化社会的权力资源是少数人手中的金钱,而信息社会的权力资源则是多数人手中的信息。现代社会信息技术的迅猛发展,促进了信息的迅速传递和扩散,因而也加速了权力的非集中化。信息时代的到来也使社会发展到更高程度的差异化和复杂化,面对这种情况,高度集中的政府已经无能为力。地方分权是信息社会的分散化和多样化的必然结果。
　　3.地方分权是为了适应政治民主化的需要
　　中央政府向地方政府放权并不只是一个提高政府效能的问题,而且关系到行政民主问题。任何政府效能要真正发挥作用,必须有公民服从和支持、参与和认同政府决策为前提。第二次世界大战后,特别是发达国家政治体制的民主化程度越来越高,公民集团和个人的民主素质有了很大提高,世界民主化潮流日益高涨,要求地方自治和扩大民主的呼声越来越高。在中央高度集权体制下,地方官员多由中央任免,他们只对上负责,不对下负责,下情难以上达。在地方分权体制下,地方主要官员由选举产生,他们对人民负责,受人民监督。地方分权提供了更多的竞争性职位，也为公民或社会团体参与管理和决策提供了更多的机会。政治民主化的发展,是导致地方分权的重要因素。
　　导致权力下放的还有其他一些因素,如美国的大多数州在20世纪70年代末都具有财政支付能力,而同时联邦政府却背负着巨额的财政赤字,引起公民的愤怒。另外,在政治上,美国已演变成一个人类种族的大混合,各地情况差别较大,在许多领域也不适合联邦政府集中制定政策与执行政策。
　　三、新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变
　　(一)改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变
　　新中国成立后,我国继承了传统的单一制国结构形式,并为适应计划经济体制需要,进一步强化了中央政府的权力,形成高度的中央集权体制。这期间虽然权力集中与分散有过多次反复,但这些调整始终是在高度集权框架内进行的,没有走出“一统就死,一死就放,一放就乱,一乱就收"的恶性循环。
　　1.中央政府与地方政府经济管理权力关系
　　在计划经济时期,事权主要表现为经济管理权。中央对地方经济的控制十分严格,中央政府绝对主导社会经济资源配置和国民经济管理活动,中央政府集中国民经济发展的统一领导和全面计划权,集中重要物资的分配权和大型项目的审、投资权,实行高度集中的全面指令性计划体系，地方政府成为中央政府经济计划的执行者。这种状况在20世纪50年代初奠定基础,以后由于中央政府政策的反复变化,中央与地方经济权力关系曾经有过多次调整,这些调整主要体现为“两收两放”的起伏波动。
　　第一次起伏发生在20世纪50年代。第一个五年计划期间，中央高度集权的经济体制开始形成。在财政管理方面实行“统一领导,划分收支，分级管理”的办法,一五计划时期的绝大部分资金集中在中央手中,中央财政收入占总收入的80%,中央财政支出占总支出的75%。同时，在计划、基本建设、劳动工资、财政税收、物资管理、物价管理等方面都加强了中央集权。同时,中央各部委通过“条条"层层伸向地方，使地方完全成为中央的派出机关。由于中央对地方控制得太严,严重压制了地方的主动性和积极性。1957年开始进行扩大地方和企业权力的大调整，其主要内容包括:将大部分中央所属企业下放给地方管理;扩大地方计划管理权、基建审批权、财政税收权等。这是我国第一次下放经济管理权力,但由于下放幅度过大,速度过快,破坏了必要的统一，结果导致了经济和行政管理上的混乱,造成了极其严重的生产建设的盲目性和无政府状态。
　　第二次起伏发生在20世纪60年代初和70年代。由于20世纪50年代末权力下放产生了消极的后果,20世纪60年代初,中央强调统一和中央集权,开始把下放过多的权力上收,加强计划、基本建设、劳动工资、财政信贷等方面的集中统一管理,但□□开始后,在极“左”思潮影响下,权力再次无序下放。从1969年开始,把鞍山钢铁厂、大油田等大型企业下放给地方管理，并试行物资、财政等大包干,以扩大地方的物权、财权、投资权和计划管理权。这次权力下放带有很大的盲目性,造成经济运行的严重混乱,国民经济几近崩溃。
　　2.中央与地方政府非经济管理权力关系
　　纵观我国在20世纪80年代之前的宪法,无论是1954年宪法,还是 1975年宪法、1978年宪法,都赋予中央政府极其广泛的行政职权，而对地方政府的职权没有明确划定。中央政府对地方政府的行政权限表现为行政领导或业务指导、控制地方编制、进行行政监督。中央政府的行政监督形式多种多样,如行政立法监督、主管部门监督、专门监察机关监督、定期检查监督等。
　　(二)改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变
　　十一届三中全会后,在经济体制改革的推动下,我国对中央与地方的关系进行了改革,逐步打破集权制的中央与地方关系模式,使中央与地方的关系相对稳定下来,开始向合理化方向发展。
　　1.中央政府与地方政府经济管理权力关系
　　改革开放之后,随着以市场为导向的经济体制改革的深化，地方政府的自主意识逐步增强,中央与地方经济管理权力关系也进行了调整。一是扩大地方政府经济管理的财权和事权。为调动地方积极性,也为让地方分担中央的财政困难，20世纪80年代初开始实行“划分收支，分级包干”的财政体制,中央与地方的财政关系由“一灶吃饭"改为“分灶吃饭”。1994年开始,中央与地方在财政关系上正式实行分税制:
　　同时,中央还扩大了地方计划管理权、固定资产投资权、外贸外汇管理权、物资分配权、工资调整权等。二是在地方推行市管县体制，突出中心城市作用,赋予一些地区政府经济“特权”。建立经济特区和经济技术开发区,相继批准一些大城市为计划单列市,赋予省级经济管理权限。中共十三届七中全会提出了理顺中央与地方之间关系,形成合理的利益分配格局,建立中央与省两级调控的方向和任务。中央与地方的关系经过20年的改革开放,初步改变了大起大落的状况,当然这种调整仍带有明显的过渡性痕迹。
　　2.中央政府与地方政府非经济管理权力关系
　　1982年宪法采取列举的方式,规定了□□共18项职权,对中央和省级国家行政机关的职权也作了原则划分。这是以前的宪法所没有的,尽管对中央与地方职权划分还比较模糊。1984年中央下放了干部管理权限,由原来的下管两级改为下管一级,即中央只管省级政府领导干部,市州级领导干部由各省管理。1993年□□发布了《国家公务员暂行条例》,并开始推行国家公务员制度,使干部人事管理开始走上法制轨道。
　　新中国成立以来,我国中央政府与地方政府权力关系经过了多次调整,但中央集权仍是中央与地方关系的基本状态。中央仍然具有最高和最终的权力,放权是中央决定的,收回权力也是出自中央的决策，地方政府只是被动地接受这种变动。权力下放或上收的对象主要是行政性权力,行政性权力中又主要是经济管理权,这种放权至多只是一种行政性让权,严格说来,地方政府不能算作是完整的独立的政权形态，很难说其具有独立的行政管理权。
　　四、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路
　　根据我国国情,总结发达国家处理中央政府与地方政府关系的成功经验，在中国中央政府与地方政府关系改革的目标模式上,必须改变过去中央高度集权体制,建立中央集权与地方分权相结合的新型体制，
　　形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式,充分发挥中央和地方两个积极性,更好地促进市场经济体制的建立和完善,促进社会主义民主政治的发展。改革中央政府与地方政府关系的具体内容包括:
　　(一)以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围
　　现代国家各级政府的权力应该来源于成文宪法,中央和地方政府依宪法行使职权,权力的行使受到宪法限制,不得滥用权力或者越权，侵权。我国中央与地方事权划分缺乏成文宪法的明文规定,中央与地方权力大小主要是靠中央与地方领导人之间的协商谈判来实现的,其缺乏合法化依据。要通过立法明确划分中央专有权力、地方专有权力及中央与地方共享权力。中央政府的专有权力为:外交;国防与军事;统一度量衡;航空、铁路、邮电通信的管理;国家财政与税收、货币管理等。地方专有权力主要为:管理辖区财政、工商、税收和贸易;地方交通;地方教育、卫生、福利等。中央与地方共享权力主要有:保护人权与公民权;实施社会保障;维护社会治安;保护自然资源和环境等。从而为中央与地方关系的良性互动奠定基础。
　　(二)实现中央与地方利益分配的合理化
　　中央与地方权力关系在实质上是由国家利益与地方利益的关系决定的,它实际上是一个国家的财政制度问题。要理顺中央与地方权力关系,关键是实行科学规范的财政体制,合理规范两者的利益分配关系。在中央与地方利益关系问题上,既要有全局利益的统一性,也要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性。理顺中央与地方的经济利益关系,必须健全和完善分税制。首先,在合理划分中央与地方事权基础上,划清各级政府应承担的各项支出责任。其次,科学地配置中央与地方税源。最后,实行规范的财政转移支付制度,缓解中央财政与地方财政发展不平衡的矛盾,缩小地区间差距,加强中央政府宏观调控能力。
　　(三)实行地方分权和基层自治
　　地方自治赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力,使地方能够灵活机动地处理本地方的事务,既有利于提高行政效率,也有利于增强人民群众的公民意识,促进地方政府更好地回应人民的需求。在我国中央与地方权力关系的未来发展中,地方自治和基层自治是基本趋势之一。我国目前在少数民族聚居的行政区域范围内，已经普遍实行了地方自治;香港和澳门根据“一国两制”原则,也实行了高度的自治。今后要进一步建立完善地方自治制度,扩大地方自治的范围，把地方自治与中央集权有机地结合起来。(四)健全和完善对地方权力的监督
　　权力如果失去了监督和制约,就有被滥用的危险。特别是在向地方分权实行地方自治的过程中,制度上的缺陷比较多,权力被滥用的可能性较大。为防止这种情况的发生,需要健全和完善对地方行政权力的监控体系,一方面要加强中央政府自上而下的对地方权力的监控。在中央集权体制下自上而下的监控是主要监控手段,实行地方分权后，自上而下的监控依然存在,但主要是通过经济手段和法律手段,而非过去的行政手段和人事手段。另一方面,要健全和完善地方选民自下而上对地方行政权力的监控,选民通过民意代表机构、社会舆论等监督和制约地方行政权力,保证行政权力切实体现公共意志,为公共利益服务。