《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

2、 第二章 行政环境

　　行政管理系统作为一个开放的系统,它必须要与其特定的环节交换信息和能量。或者说,任何一种行政管理系统总是在一定的环境下生存和发展的,离开了特定的环境,行政管理活动就无法展开。因此，在研究行政管理学时,首先我们有必要讨论一下行政管理的环境,分析行政管理环境的特点与类型,以及经济、政治、文化等不同的行政环境对行政管理的不同影响作用。
　　第一节行政环境的特点与类型
　　一、行政环境的含义与基本属性(一)行政环境的含义
　　一般认为,只是在一般系统理论及其相关研究方法引入到社会科学领域之后,环境问题的研究才逐渐开始受到社会科学各个分支学科的重视,并成为一个不可忽视甚至可以说是非常重要的研究领域。根据一般系统论的基本观点,所谓环境,是针对特定系统而言的,也就是处于特定系统的边界之外,占据一定空间,构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。其中,所谓“边界”是系统、环境这两个基本概念得以产生的理论前提。美国著名的管理系统理论学者卡斯特与罗森茨韦克认为,边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系;而且,边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论的重要标志,若边界是刚性、不可渗透的,则该组织或者系统是一个孤立的、自我封闭的系统,与外在环境无任何关系;反之,则是一个开放的系统。不过,无论如何,我们对环境一词应该做如下界定,即环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。
　　事实上,根据一般系统论的观点,任何组织或个体都不可能是绝对封闭的刚性系统。它们都必须在一定的环境中存在、发展或延续。在自然界中,任何一种物体都必须与外在环境之间不断地进行物质、能量与信息的交流,否则就会很快走向瓦解与崩溃。毫无疑问,就各种社会组织或个体而言,社会系统理论更是认为确实如此。自人类社会产生以来,在社会发展过程之中产生的任何一种组织或人类个体都是具体的,离不开特定外在环境而独立存在。它们的存在及其他任何行为都要在一定的环境中发生,都要受到具体外在环境的影响与制约。
　　行政环境问题的提出,同样是在系统理论尤其是生态学理论引人到行政学研究领域之后的事情。相应地,行政环境也是针对特定行政组织而言的,不存在抽象性的行政环境。所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的,能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。具体地说,我们要想较为全面地理解行政环境这一基本概念,就必须掌握以下几方面内涵:
　　1.行政环境是针对具体行政系统而存在的
　　不存在抽象的、一成不变的行政环境,任何行政环境总是针对特定的行政系统而言的。要想研究行政环境,就只有结合特定行政系统进行具体的、特定的研究。
　　2.行政环境通过边界与行政系统相区分
　　要想确定行政环境的构成,首先就必须界定特定行政系统的边界。从另一角度来讲,行政环境不包括边界之内的因素。也就是说,凡是属于行政系统自身构成成分的因素,都处于行政环境系统之外。
　　3.行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响这种影响可以是直接的,也可以是间接的。根据系统论的普遍联系观点,任何一种处于系统边界之外的因素都或多或少地对系统的存在产生影响。不过,在现实行政生活和行政学研究中,我们无需也不可能对如此之多的因素进行研究。事实上,我们往往只需对其中一部分环境因素进行研究即可。
　　4.行政环境因素既包括有形的事物,也包括无形的情势
　　除了可以看得见的各种有形事物之外,像狭义的文化现象、机遇等不可见的情势因素也是行政环境不可忽视的基本构成因素。事实上，就行政组织而言,情势因素往往构成当代行政管理实践与研究过程中越来越重要的对象。比如,当前中国行政管理领域面临的公共危机管理问题就主要涉及情势因素的判断与把握问题。
　　(二)行政环境的基本属性
　　一般系统论认为,行政环境与行政系统相互作用,共同构成一个更为高级的行政生态系统,而行政环境本身即构成一个与行政系统相并列的有机系统。具体说来,行政环境具有以下基本属性。
　　1.复杂性
　　行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合。如上所述,它不仅在范围上囊括了行政系统边界之外的所有因素集合,而且在存在形态上也是无所不包,这就使得行政环境的构成成分极其复杂。正因为如此,我们在学习与研究行政环境时,就必须首先根据需要对这些因素进行有针对性的适当选择,然后才能进行适度的学习与研究。
　　2.相关性与综合性
　　一方面,构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性。美国著名生物学家康孟勒指出,“生态学的头一条定律是:世界上万事万物都相互关联。”①这也正是系统论的基本论点。事实上,除了极少数例外情况,特定行政系统的各种常见环境因素,比如政治、经济与文化因素之间通常都是紧密相关的。另一方面,与相关性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性。很明显的是,行政环境各种构成因素并不是单独地、个别地对行政系统的存在、运行与发展过程产生影响力的。各种因素所产生的影响力也许会体现在性质上、方向上、程度上，在一切方面有着不同程度的差异甚至是根本的不同,但是,它们对行政系统的影响最终必然要以合力的形式表现出来。可以认为,行政环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性在与行政系统相互作用过程中的体现。
　　3.层次性
　　在整个环境系统中的地位、相互隶属关系,在对行政系统作用过程中影响的直接或间接程度及其影响规模等方面,行政环境不同因素之间都存在着差异性,或者说存在着层次性。首先,就环境系统的结构而言,环境系统本身就是一个有不同层级结构的多层系统。比如,政治环境系统就是由国体、政体、政党制度、政党运行机制等不同层级和具有不同重要性程度的多层结构构成的一个行政环境层级系统。其次,就特定行政系统而言,不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也有所差异。事实上,正是根据这一特性,著名美国行政学者雷格斯才得以运用生态学方法进行具体的行政体制问题研究。此外,就影响的规模或影响力度的大小而言,行政环境因素之间也往往表现出层级性特征。比如,在现代中国,对于一项公共水利枢纽工程建设方面的行政决策而言,经济方面因素的影响力度就往往要比其他因素的影响力度要大得多。
　　4.动态性
　　行政环境的构成、影响都不是一成不变的,而是呈现出动态性的特性。就行政环境的构成来说,行政系统的边界是动态的,因而行政系统的构成成分与行政环境的构成成分就不可能是固定不变的。当情况发生转变时,环境因素可能会成为行政系统构成成分;反之亦然。相类似地,行政环境内部结构也具有动态性,对于同一行政系统的不同发展时期或者对于不同行政系统,行政环境的内在结构都会有所不同。此外，
　　对于行政系统的不同发展阶段或不同行政系统,同一环境因素或结构相同的行政环境系统的影响不同。比如,同样的居民人口与素质结构因素,对于自由放任时期与国家干预时期行政系统的影响性质及程度很可能存在明显的差别。
　　二、行政环境的类型
　　在行政管理实践与理论界,为了理解与研究的需要,人们常常对纷繁复杂的行政环境进行类别划分。由于理解与研究的角度不同,分类的标准也就不一样,这就使得行政环境可以被划分成许多不同的类型。但是,具体来说,常见的类型有以下几种:
　　(一)自然行政环境与人造行政环境
　　以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准,行政环境可以划分为两种基本类型,即自然行政环境与人造行政环境。
　　1.自然行政环境
　　自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。天气、地质结构、原始森林等环境因素的形成都是自然界运行的表现与结果,一般来说也不依赖人类而存在与发展。但是,自然环境却构成了人类活动最基本的外在环境因素,如何维持一种和谐的人与自然关系,成为现代各国政府与社会面临的一个基本的、非常棘手的问题。相应地,自然环境在行政环境诸多因素中也就成为越来越受到重视的因素之一。
　　2.人造行政环境
　　顾名思义,人造行政环境就是在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和。这也就是通常所说的社会环境。在这类环境因素中,有些是人类自觉行动的产物,如宪政制度、公司制度、各种宗教文化活动等,也有些是人类活动的副产物甚至是非理性行动的结果,如环境污染、侵略战争、文化遗产等。根据各种因素的作用领域不同,人们通常又把人造环境因素细分为政治、经济与文化环境三个较小的类别。毫无疑问,人造环境或者说社会环境是与行政系统的产生与发展过程关系最为密切、影响最为直接的行政环境类别。这一点在下面还要做进一步的分析。

　　(二)宏观、中观与微观行政环境
　　美国著名社会学者帕森斯认为,一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次的子系统构成的一个有机系统。相应地，根据对特定行政系统的作用与影响层次,我们也可以把行政环境划分为宏观、中观与微观三种类型。
　　1.宏观行政环境
　　所谓宏观行政环境,是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。在这里,所谓策略层次有三重含义:其一是就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的,是指空间范围上的全域性与时间范围上的战略性、长远性;其二是指影响的全局性与全面性,这与第一重含义密切相关;其三是指影响的导向性与决定性。简言之,宏观行政环境就是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合。
　　2.中观行政环境
　　所谓中观行政环境,在这里并不仅仅指对行政系统的管理层次产生影响。它首先是针对特定行政系统的各种局域性构成成分而言的，包括组织与空间上的局域性结构、运行过程中的政策执行监管部门及活动和时间上的阶段性;此外,它还应该包含影响方面的局部性与非全面性。很明显,一个行政系统在组织、空间、时间与运行过程结构上通常都存在着的中间层次,就是这里所谓的中观层次,这一概念具有极强的相对性。
　　3.微观行政环境
　　特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素总和,主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。比如,特定行政组织的办公环境、人际关系、组织士气等,这些因素构成具体行政行为或特定行政人员的直接环境。一般而言,微观行政环境涉及空间与时间范围较为狭小、短暂,往往存在或发生于行政行为主体感官范围之内;其对具体行政行为的影响也更为真实、直接与实在。
　　值得强调的是,尽管这里所分析的三个层次是相对于同一个行政系统而言的,但是,与所提出的三种行政环境类型概念相对的却是三个不同的行政系统,也就是该行政系统的三个层次性子系统。因此,这三种行政环境在构成上应该都不同于该行政系统自身的环境。我们在使用这几种行政环境类型时,一定要注意其针对对象,更不能把它们与作为参照对象而假定的特定行政系统混为一谈。
　　(三)国际环境与国内环境
　　以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准,行政环境因素还常常被分成国际环境与国内环境两种类型。处于一个国家的主权管辖范围之外,能够直接或间接地对该国行政系统产生影响的环境因素构成了该国行政系统的国际环境;而处于一个国家主权管辖范围之内的全部行政环境因素则属于该国的国内行政环境范畴,这也就是通常所说的“国情”。在国内行政环境中,各个地方的行政环境也存在着区别,对一个地方而言,还有一个地方性行政环境的问题。所谓地方性行政环境,则是指处于国内某一特定行政区划之内的,能够对国家行政系统的存在、运行与发展产生影响的环境因素的集合。不过,由于地方行政区划在不同国家往往不止一个层级,如果有必要就还可以进一步纵向划分成更细的若干层级。就实际情形而言,我国地方性行政环境就可以细分成省级、市级、县级和乡镇级等几个层级。很明显,行政环境的以上分类实质上是针对同一个行政系统而言的,就是把与该系统相对应的行政环境系统根据区域性特征进行结构分层而形成的几种行政环境因素类型。
　　三、行政生态模式
　　行政环境研究属于行政生态学理论的研究范畴,是生态学理论与研究方法引入到行政学领域后产生的一个新兴研究领域。20世纪30-60年代,以美国为代表的西方学术界兴起了把生态学理论与研究方法引人到行政学研究中来的研究趋势,并产生一门新的行政学分支学科--行政生态学。一般认为,首先提出行政环境问题并予以研究的是美国哈佛大学学者约翰·M·高斯(J.M.Gaus)。早在1936年，他发表的《美国社会与公共行政》一文中,就提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。1945年,在亚拉巴马大学举行的系列著名讲座上,他详尽阐述了如何运用生态学方法研究公共行政学这一主题,并于1947年在《公共行政学之我见》这一著作中把这些观点予以发表。高斯明确地指出,“研究公共行政,必须研究它的生态问题”。①以此为启端,一些年轻的学者更为广泛地探讨了生态研究方法的运用。不过,真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科并使其在学术界占有一席之地的,则是弗里德·雷格斯(Fred W.Riggs)。在以《行政生态学》(1961)为代表的一系列论著中,雷格斯通过系统地运用生态学理论和方法来分析社会环境因素与公共行政之间的相互影响,建立起了较为系统的行政生态学理论体系。
　　雷格斯的行政生态学模式理论认为,当今各国社会有三种存在形态,即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”社会形态。这三种社会形态构成了一个社会形态连续体。具体而言,三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。其中,在农业社会里,社会结构是混沌未开的,社会组织是融合型的而不是专业化的,缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向的;在工业社会则完全相反,社会结构有着明确而细致的分工,专业化程度高,社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性,而社会交往则是所谓的普遍主义的或说是平等理性取向的;至于过渡型社会,雷格斯较为详细地分析了其在社会结构上表现出来的三种主要特性。首先就是形式主义特性。其主要表现是正式的法律与政策规定不能付诸事实,形同虚设。一方面存在堂皇的法律制度,另一方面又“人情大于法”。其次是异质性。在同一社会中不同乃至于完全相反的制度、行为规范与观点并存,传统与现代并存。用雷格斯的话来说,就是牛车与汽车、茅屋与高楼并存。最后是所谓重叠性,即不同性质的社会结构或组织上相重叠。尽管专业化职能机构及相关制度已建立,但功能不能很好发挥,而不得不由诸如同乡会、宗教团体等传统组织,乃至于依赖□□组织来实现。
　　在对不同社会环境与其行政系统的相互关系进行分析之后,雷格斯逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型,也就是著名的“融合-棱柱-衍射的行政模型”。
　　首先是农业社会的行政模式,被称为融合型行政模式。雷格斯认为,就像自然光一样,传统农业社会的社会结构是混沌未开的,与之相适应,其行政行为与诸如立法、司法、军事、宗教乃至于社会经济活动等其他社会行为是混杂在一起的,根本就没有出现过专业化的行政机构。因此雷格斯把这种类型的行政系统称为“融合型行政”。由于缺乏专业化分工,雷格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。
　　其次是工业社会的行政模式,被称为衍射型行政模式。雷格斯认为,就像自然光线经过光学三棱镜折射过后所形成的单色光谱一样,工业社会各种环境因素的结构与功能实现了高度的分工与专业化,相应地,其行政系统也在结构与功能上形成了专业化分工体系。行政系统由有着高度分工的不同行政机构所组成,它们各自执行不同的专业化职能,分工明确,各司其职,以科学性与效率为追求目标。
　　再次是过渡型社会的行政模式,即所谓的棱柱型行政模式。类似于处于三棱镜折射过程之中的自然光线,雷格斯认为,由于其特定社会环境的影响,在过渡型社会里,行政行为有几种常见特性。首先,该社会的行政行为已出现专业化分工趋势,但又未能有效实现完全的或者说真正的专业化分工,往往难以与其他社会行为区分开来。其次,专业化的行政机构已设立,但不能正常运作,功能有限,许多职能的发挥还需要由其他社会机构,甚至是宗族、同乡会等传统机构来完成。最后一个特点是正式建立起来的行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应有的规范及约束作用,往往成为摆设,形同虚设。事实上,这些特性正是与该行政系统所处社会形态的基本属性相一致的,且呈现出由融合型行政模式向衍射型行政模式过渡的趋势。因此,雷格斯称之为过渡型行政模式,借用光学术语,又称为棱柱型行政模式。
　　雷格斯强调,在现实生活中,纯粹的融合或衍射型是不太可能的。上述的行政模式都具有理念属性,是理论模型(ideal model)。也就是说,在当今世界,纯粹的农业型或工业型行政模式都是不存在的。无论哪个国家,其行政系统都或多或少存在一些过渡性因素。因此,雷格斯模式理论只是为理解与说明不同国家行政系统的差异性提出的一种理论假设。
　　第二节经济环境及其对行政管理的影响
　　一、经济环境及其构成
　　经济活动是人类社会最基本的社会活动,马主义认为,它构成了人类所有其他活动的基础。作为人类公共权力活动主要存在形态之一的行政管理活动,自然时刻都要受到各种经济活动不同性质、不同程度的影响。如果把特定行政系统的各种环境因素看成是一个与行政系统相并列的环境系统,则该系统中的各种经济因素共同构成特定行政系统的经济环境子系统。
　　具体地,特定行政系统的经济环境子系统,通常称为经济环境，是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称,是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。至于特定行政系统的具体构成,必然会因为行政系统的不同而有所差别。一般来说,尽管在具体内涵或存在形式上会有不同程度,甚至是本质上的差别,但当今各国行政系统所面临的经济环境仍然存在着一些共同的基本构成成分。至于这些成分有哪些,在学术界可以说是仁者见仁,智者见智。
　　总体来说,目前国内行政学界典型的观点有两种。一种观点认为,行政系统的经济环境构成主要包括“经济发展水平、经济结构形态、经济体制、经济计划的集权与分权、银行制度与财政金融政策、投资政策、资源开发、对外贸易以及经济法规制度等”。①另一种观点认为,经济环境“主要是指作用于行政系统的物质技术和经济制度,即通常所说的生产力和生产关系”。②
　　综合学术界的相关观点,一般认为,行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。
　　二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响(一)经济力量及其对行政管理的影响
　　所谓经济力量,即指行政系统所处社会系统的总体经济实力,包括总体社会生产能力与社会财富总量。比如说,一国行政系统的经济力量环境因素就是指这个国家的社会总生产能力与国民财富总量。经济力量是特定行政系统最基本的总量经济因素,它直接决定该系统所处社会大系统的社会经济发展阶段,决定着行政系统赖以生存的社会物质财富基础。因此,经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。
　　具体地说,一方面,由于特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平,从而也决定着其社会经济发展阶段。根据马主义的基本观点,作为上层建筑一部分的行政系统,必然要与该社会所处的社会生产力发展水平和社会经济发展阶段相适应。在不同社会历史发展阶段,行政系统的系统规模、体制结构以及运行方式都会存在根本区别。这一点在前面已经有所论述。另一方面,经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量,这也就意味着,它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量,决定着该系统可能的职能与组织规模。马主义认为,只有当社会生产力发展到一定阶段，产生了足够多的社会剩余产品之后,才会产生公共权力活动,这当然包括公共行政活动。与此同时,只有当国民财富总量增加,从而这种社会剩余产品在规模上不断扩张时，行政管理活动包括其职能、收入、支出与组织规模才能实现有效的扩展。行政管理发展的历史证明,超过了国民财富承载能力的行政管理系统最终必须进行变革。
　　然而,行政系统并不只是单方面地接受经济力量环境因素的制约与影响作用的。事实上,无论处于何种社会发展阶段,公共行政系统总会采取一定的行政管理手段与措施对社会经济力量施加影响。这些手段、措施的性质及实施效果总会在不同程度上推动或阻止社会经济力量的发展进程。事实上,许多发展经济学与现代化理论认为,在发展中国家,往往只有行政系统才是现代化进程的主导力量。当今许多发展中国家所采取的政府主导型发展模式却正是基于行政系统对社会经济发展的反作用功能而产生的一种现代化模式。
　　(二)社会经济结构及其对行政管理的影响
　　社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合,它包括:不同所有制经济主要是国有经济与私有经济或者说公私经济力量比例关系,国民财富在全体国民中的分配情况,以及社会分工与专业化发展程度。
　　社会经济结构对行政系统的影响主要可以从三个方面加以分析。首先,社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成,即生产资料归谁所有、不同人群在生产过程中的地位以及产品如何分配等问题。社会生产关系属于社会的经济基础,它必然要对作为上层建筑主要成分之一的公共行政系统产生基本性影响和制约作用。其次,社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度,直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。一般地,国有经济所占比重越高,行政职能扩展、政府干预社会有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。这一因素对不同行政模式的形成具有重要的影响作用。事实上,雷格斯正是经济生活的频率就越高,反之则频率越低。最后,社会经济结构还包含以这一因素为主要标准对各国社会环境进行分类,从而形成其著名的“农业型一过渡型一工业型”社会形态模型的。
　　然而,公共行政系统同样可以通过各种手段促成特定社会经济结构的巩固甚至变更。行政系统所确定的社会公正、均衡发展等社会经济发展目标,以及为实现这些目标所采取的相关政策措施的制定及执行情况，都会促成社会经济结构不断进行新的重组。社会经济史表明，在政府实现放任主义政策的自由资本主义时期,国有经济成分微乎其微;乃至国家干预主义及福利主义盛行时,国有经济在资本主义国民经济体系中的比重明显上升,一般达到10%-20%,有时也高达30%以上;而在社会主义计划经济国家,其国有经济成分往往占整个国民经济的90%以上。此外,由于行政系统在整个社会生活中的特殊地位,社会分工与专业化发达程度往往首先要通过行政系统来体现,行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或提高整个社会系统专业化发展的程度。
　　(三)经济体制及其对行政管理系统的影响
　　经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。其核心就是所谓的社会资源调配制度,也就是社会资源的调配是以市场机制为主,还是以政府调节机制为主的有关制度规定及其实际运行状况问题。
　　在改革开放以前,国内大多数学者一般把计划与市场这两种经济体制对立起来,把计划经济体制看成是社会主义国家的本质特征,而把市场经济体制看成是资本主义国家的本质特征,从而必然认为高度中央集权,政企、政社、政事严重不分的行政管理体制是社会主义国家行政系统的应有之义。但是,正如邓所说,计划并不是社会主义,市场也不是资本主义,它们都是社会资源的调配手段。事实上,如果把各国经济体制结合起来考察,我们就会发现,既不存在纯粹的计划经济体制国家,也不存在纯粹的市场经济体制国家，各国经济体制都分布在一个从纯粹市场经济体制到纯粹计划经济体制之间的社会资源调配机制连续体之中。这种体制上的差别也会在各国行政系统的职能范围、运行方式及手段等各方面体现出来。一般认为,一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式、行政手段与方法都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系,或者说,经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。
　　当然,行政系统并不是消极地跟随经济体制而变迁的,它也能不同程度地对经济体制产生影响,乃至于进行积极的改造。一方面,有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果,或者说是通过特定行政体制予以实现的;另一方面,当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一定的行政机制才能有效运行。计划经济体制离不开强有力的集权式行政体制及相应的运行机制的存在,市场经济体制的健康运转也需要行政系统有效地对经济与社会秩序进行维护的功能予以保障。
　　(四)科技发展水平及其对行政管理系统的影响
　　科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。由于科技发展水平从根本上决定着一个国家或地区的社会生产能力,因此邓称之为“第一生产力”。国内学术界大多把这一个因素视为经济力量因素的应有之义,往往作为一种经济力量因素进行分析,因而也是无可厚非的。不过,正因为是“第一生产力”,而且在当今社会诸因素中的地位与影响力正日显突出,把科技发展水平因素从经济力量因素中独立出来进行分析是有必要的。在当代社会,科技发展水平因素对行政管理系统产生着越来越重要的影响能力。
　　首先,行政系统运转的协调,行政效率的提高,不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障,也离不开高效技术系统的支持。尤其是在知识经济方兴未艾、社会信息量急剧膨胀的今天,行政系统日益离不开由各种高科技及其产品建立起来的高效率信息收集与处理系统和公共服务系统,典型的是电子政务的发展现实。
　　其次,科学技术的不断进步,也会对行政系统结构产生巨大冲击。高科技机械设备的运用,办公自动化与信息处理系统软件的引人,这将节省许多中下层人力资源的使用需求;但在高层却因为需要处理的信息与决策事务在质与量两个方面的剧增,行政系统对高层决策及专业人才资源的需求大大扩张。这将不仅有助于实现行政组织结构的扁平化,而且使得其结构有可能由传统的金字塔形结构转化为上、中、下层规模相近的梯形乃至于长方形结构。
　　最后,这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响,产生相适应的以分权化为取向的变革。
　　不过,行政系统对社会科学技术水平往往也会产生重要的推动或阻碍作用。一方面,当今世界主要国家大多数实行过“科教兴国”或类似的科技发展政策,这些政策措施对各国科学技术水平的加速发展发生了明显的促进作用。其典型是日本自20世纪60年代以来实施的“教育立国”与“科技立国”政策及其效果。另一方面,在有些发展中国家,由于其行政系统坚持实施与现代科学技术发展要求相抵触的政策与制度,从而使得本国或本地区的科技水平长期得不到发展与提高。
　　三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响
　　我国目前仍属于发展中国家,整个社会经济正处于现代化转型的过渡时期。这也使得我国行政系统所面临的经济环境呈现出转型时期的种种特征。
　　(一)传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响
　　近20年来,我国在经济建设、人民生活和综合国力等领域取得了举世瞩目的发展,但总体上说来,社会生产力发展水平仍然较低。这主要表现在以下四个方面:
　　第一,较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存,呈现出强烈的二元经济结构特征。因此,一方面,较发达的城市工业体系的兴起,产生了对现代政府管理模式的强烈要求,促成了各种现代管理思想、理论的形成或引进,加速了我国行政体制的现代化进程;另一方面,传统小农业经济的存在又限制了现代行政体制职能及机构的形成，并使运行方式、运行规则及程序等不能不带有较强的传统色彩。
　　第二,国民经济各项总量指标取得了长足的进展,但各种人均经济指标却很低。据有关国际权威组织统计,到2003年年底,按国民生产总值排名,中国已成为世界第七大经济实体,而按所谓“购买力平价”计算则已成为仅次于美国的第二大经济实体。这些数据表明我国国民经济已取得了巨犬发展,也为我国行政组织的运行提供了坚实的经济基础与财政后盾。但另一方面,我国各项人均经济总量却很小,无论生产力发展水平还是人民生活福利,与西方发达国家都有较大差距,其中一些指标甚至离发展中国家平均水平尚有一段距离。这无疑又极大地限制了行政系统所能动用的财力资源总量,限制着我国行政组织的活动范围和能力,既造成“赤字财政”、“吃饭财政”等不正常现象,也造成行政能力不足,使国家行政组织难以适应社会发展要求。
　　第三,我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系,全国各个地区、部门的经济有了长足的发展,社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。这既提出了加快我国行政体制现代化进程的强烈要求,又为之提供了强大的推动力与社会经济基础。但与此同时，国民经济结构仍然不合理,地域、部门之间发展不平衡;东部与中西部地区经济发展差距显著;农业、能源、交通运输、文教卫生部门发展不足。这些都构成了国民经济实现可持续发展战略目标的“瓶颈因素”。这一状况既造成了行政组织的区域性特征,导致地方保护主义、市场分割等不良行政行为的恶性膨胀;同时也增加了行政系统满足其要为国民经济的稳定、高速、协调发展提供推动力这一社会环境总体要求的难度。
　　第四,科技发展水平也相当不平衡。沿海的先开发地区,某些高科技产业,已开始采用具有当今世界发达水平,乃至领先水平的科学技术。许多高科技产品,如因特网、高清晰视频彩电、巨型电子计算机、新能源与新材料乃至于航空航天技术得到日益广泛的应用。但是,另一方面,在广大中西部地区及占人口总数相当大的农村,其生产方式还比较落后。这一现状极大地限制了我国行政组织科学化、专业化及技术现代化进程的发展。
　　(二)公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响
　　改革开放以来,我国已经打破了计划经济体制下形成的公有制经济一统天下的单一型结构,逐步形成了目前公有制为主体,多种所有制经济共同发展的现行社会经济结构。新型结构为我国行政系统摆脱与计划经济体制相适应的集权行政模式创造了经济基础上的前提条件。但是,由于在传统体制下形成的政企关系行政化、国有企业所有权虚置化等问题的存在和难以解决,国有经济缺乏活力、效率低下。在这种情形下,要想维持现行社会经济结构,要想维持缺乏竞争力的公有制经济在市场经济体系中的主体地位,除了用行政手段干预外,别无他法。这样一来,现行行政体制就难以进行有效改革,也就无法建立与社会主义市场经济体系相适应的新型行政体制。党的十五大以来,政企分开等问题正在逐渐得到解决,这必然对我国行政系统的改革与发展产生影响。
　　(三)受限市场模式及其对行政管理的影响
　　所谓“受限市场模式”,是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。其主要特点是“价格的不可决”(price indeterminacy),即在经济结构已经建构化,但却非完全市场化的社会中,价格除了受市场因素限制外,还要受到买卖双方的社会地位、名望、亲疏关系等非市场因素的影响。此种市场体制下,当商品价格低于一般市场价格时,意味着买方取得了一定的补贴。而要维持这一补贴制度的存在,就必须限制购买者的资格,有时甚至要牺牲卖方的利益。在新中国成立后相当长的一段时期内，正是靠扭曲农产品的价格,牺牲农民的利益,并严格限制工人规模来维持政府补贴工业发展,尤其是重工业发展的“赶超战略”。①
　　目前,这种受限市场模式仍然在我国存在,主要表现在两个方面:其一是价格双轨制,即大部分商品实行市场定价,但有少量关系国计民生的所谓基本物资、基本能源及产品仍实行国家定价。这种双轨制使政府经济管理职能、管理方式与手段呈现出双重性特征,即既要维持与市场经济体系相适应的经济管理职能,又要维持传统计划经济体制中形成的经济管理体系。其二是全国市场的分割性。即全国市场体系尚不统一,其主要原因在于“地方保护主义”、“诸侯经济”的存在。地方政府为了保护本地经济发展,人为地设置各种行政壁垒,或通过变相的税费政策,相对地提高外地产品的价格与成本。这就使得商品价格不能完全按市场规则来决定。同时,这种市场有限性又会对地方政府产生影响,使地方政府承担了许多不应该承担的职能,并无法实现职能转变的改革目标。这最终又阻碍着整个地方行政体制的改革进程。同时,市场的分割性也会对中央政府社会经济管理职能，尤其是对与市场经济体制相配套的宏观经济管理职能的有效行使构成严重的负面影响,进而又阻碍了行政体制的顺利转型。随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善,我国行政管理体制也将会进一步完善和发展。
　　第三节政治环境及其对行政管理的影响
　　一、政治环境及其构成
　　行政管理的政治环境是指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。尽管有关政治的认识千差万别,但是,现代政治与行政学界一般都认为,行政系统是政治系统的一个重要组成部分。因而,特定政治系统之中,与其行政系统相并列的其他部分共同构成了该行政系统的政治环境。正因为如此,总体上来说,相对于其他因素,政治环境因素与行政系统的关系更为密切,政治环境对行政系统的影响往往也更为直接。
　　对于行政系统政治环境的构成,国内学术界也有狭义与广义之分。二者的区别主要在于是否要把法律制度包含在内。持狭义政治环境观的学者直接把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析。而持广义政治环境观的学者则明确指出,行政系统的政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。①不过,就法律制度的实质而言,它其实就是社会政治系统的制度化表现,或者说是社会政治制度的一种存在形态,是难以与政治制度分离开进行分析的。因此,把二者当成可以并列的两种环境因素来对待其实并不合适。
　　从总体上说,就政治的本身内涵来看,现代各国政治系统中,对行政系统影响最为明显或者说最为重要的政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分。
　　二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响(一)国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响国家政权组织形式,是国家权力的排列组合方式。具体而言,就是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。在现代国家政治体系中,国家权力组织形式包括两个方面的内容:
　　其一,它包括狭义的政体概念所包含的内容,也就是某一层级政府内部国家权力在立法、司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。这方面内容实质上就是国家权力的横向配置形式及其制度体现。
　　其二,它还包括国家结构形式这个概念所包含的内容,也就是国家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。这方面内容的实质则是国家权力的纵向配置形式及其制度体现。
　　行政管理活动是国家公共权力活动之一,行政系统的存在、运行与发展总是围绕公共行政权力的行使这项基本国家职能展开的。作为国家权力配置方式及其制度体现的国家政权组织形式,直接决定着行政系统在整个国家公共权力体系中的地位。它在根本上从宪政制度层次
　　决定着行政系统的基本结构、功能、运行程序及规则,以及它与其他公共权力主体间的互动关系。政权组织形式不同的国家,行政系统的权→
　　力来源、行使方式及其在整个国家政治生活中的地位存在着很大的差异。一般来说,当今各国的政权组织形式主要可以分成两大类型,即在纵向上分为联邦制与单一制，在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会体制。在联邦制国家与单一制国家之间,比如美国与法国,它们在纵向各层级行政系统之间的相互关系方面就存在着很大的差异。相类似地,在实行分权制衡体制的国家与实行人民代表大会体制的国家之间,比如大多数现代西方国家与中国及其他社会主义国家之间,它们各自的行政系统在与其他国家权力机构之间的关系方面同样存在着巨大差异。具体来说,在实行人民代表大会体制的社会主义中国,行政系统与包括人民法院和人民检察院在内的司法系统相并列,都由作为立法机关的国家代表机关产生，从属于国家代表机关，对它负责,受它监督。而在实行分权制体制的美国等西方国家、行政、立法与司法机关则都是并列分权,相互制衡,共同行使国家公共权力的平行机构。事实上，即使是在西方各国或是社会主义国家阵营内部,由于政权组织形式上存在着不同程度的差别,结果就使得各国行政系统在国家政治生活中的地位与作用也有较为明显的差异。
　　值得注意的是,政权组织形式这个因素既包含了制度规定层面,也包含了制度实际运行层面的内容。制度规定层面是法律制度,往往就是宪政制度对国家公共权力配置方式的制度规定与体现;而制度的实.46际运行状态则决定了实际的权力布局及权力主体问真实互动关系。因此,我们在分析特定政权组织形式对其行政系统的影响时,就不仅要分析制度规定层面的影响,更要分析实际运行层面的影响。当然,制度的运行层面是与所在社会法律制度的发达程度密切相关的。一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括立法、执法与法律监督等方面内容。在具有高度发达的法律制度的国家或地区，由于具有健全的立法、执法与法律监督体系,法制化程度较高,基本实现了依法治国,宪政体制一般都能确保依法行政的实现,行政系统的实际运行状况与法律制度所规定的基本一致。相反,在法律制度不健全的社会里,即使也存在各种现代宪政制度的形式规定,却很难得到有效的贯彻落实,行政系统往往很少受到正式制度规定的限制,并在大多数情况下成为社会最有权势的公共部门。
　　(二)政党制度及其对行政管理的影响
　　现代意义的政党是指在某种政治体系中,通过控制或影响政府决策,以期取得和行使政治权力的社会政治组织。一般认为,通常所说的政党制度是从较为广义的角度来讲的,主要包括两方面内容:一方面是现实中的政党政治格局及其运行情况;另一方面则是指经由法律规定或实际形成的,有关政党的社会政治地位、作用,尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系。
　　事实上,尽管政党制度千差万别,当今世界各国基本上都存在政党。这些政党在不同程度上参与国家政治生活,行使政治权力,成为现代政治生活中的一个基本组成部分。具体地说来,政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响。其一,是通过自身的利益表达与利益综合功能,为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息,为行政系统的决策与管理活动提供依据。一般来说,政党力图形成人们对问题的某种倾向性,并在动员人们支持和联合时发现新问题。其二，是运用自身所具有的政治社会化功能,在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁,及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方,这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。其三,或许是最重要的,就是政党的执政功能,也就是通过成为执政党,从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
　　(三)社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响
　　社会团体是两个以上的社会成员基于自愿,为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。西方学者往往称之为社会利益集团。雷格斯认为,社会组织可以分为两类:一类是基于血缘关系而结成的自然团体,如家庭、家族;另一类是以利益关系为纽带而结成的人为团体,统称为社会团体(社团)。一个国家或地区的社会团体的发展情况,体现着该社会的公民结社与自治能力的发达程度。
　　不同社会中，自然团体(如家庭)与社会团体对行政系统的影响不一样。一般地,在古代社会里,政府或者政治权力往往就是由一些自然团体,如家庭或家族所直接把持。到了近现代，自然团体的影响力逐步消退,而现代意义的社会团体则发挥着日益重要的影响力。在现代社会,社会团体对行政系统的影响作用主要表现在:第一,社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。通过它的作用,社会公众的许多特殊利益要求、愿望才能有效地传递给政府,而政府的政策措施也往往需要通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。第二,社会团体不仅扩大了行政系统的效能,而且也塑造着行政系统本身,决定着行政运行程序与规则。一个国家或地区的社会团体的发达程度,往往深刻地影响着行政系统的运行与发展。事实上,一方面，自20世纪70年代中后期开始,卷全球的所谓新公共管理运动就包含有一项相当普遍的内容，也就是公共权力(主要是公共行政权力)的社会化发展趋势,其本质通常被认为是还权于社会,实质上主要就是还权于各种社会团体组织。这一改革运动首先在英、美等国兴起,这与这些国家社会团体的发达是分不开的。但是,另一方面,行政系统也可以促进或者制约着社会团体的发展。就像一些发展中国家的情形那样,社会团体可能被禁止或很难获得影响行政系统的合法渠道,因而也就不能或是难以真正有效地影响行政系统的决策与运行过程。
　　与社会团体的发展相关的另一个重要的政治环境因素是政治社会流通性及其发达程度。在这里,社会流通性指的是社会民众参与政治生活的可能性及其程度。其中,流通的可能性是指社会上有无参政的渠道,渠道的多寡以及渠道的畅通与否。参政渠道越多,通畅性越好,则民众参政的可能性或说社会流通的可能性就越大;反之则越小。社会流通程度则是指民众参政的广度与深度。广度越广,意味着民众参政的范围越广泛;深度越深,则表明民众参政的真实度及有效性越可靠。因此，社会流通性实际上就是一个社会政治生活民主化程度的代名词。这一因素对行政系统的影响力是非常巨大的。在社会流通性较强的社会里,人们将有可能积极参政,通过各种渠道影响与制约着行政系统的功能结构、运行程序及规则的形成,推动行政系统最终按照符合民众整体利益的方向运行和发展;反之,在社会流通性不足的社会里，社会民众往往无从参政,最常见的就是消极参政,对现行行政系统持冷漠甚至抵制的态度,在极端情形下,还可能出现“官民对抗”的官僚专制型行政系统。不过,从另一方面来看,行政系统的自身特性也会对社会流通性产生制约作用。一般来说,在封闭型行政系统条件下,社会流通性必然会大大削弱,而在实行开放式行政机制的情况下,则有利于社会流通性的加强。
　　三、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响
　　(一)中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响中国共产党领导的多党合作、政治协商制度是我国现行政党制度，也是我国基本政治制度之一。这一制度使中国共产党在整个国家政治体系中占据领导核心地位,在国家社会生活各个领域都发挥着巨大影响作用。具体说来,中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两个部分。其中,直接影响是指中国共产党作为执政党,通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统一各级党委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能,直接领导行政政策的制定、实施、监督与控制的全过程;而间接影响则是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关,来影响行政系统的组织与运行过程。其中主要是通过人大把自己的纲领和主张转化为国家法律、法规和政策,并通过人大的立法程序来规定行政系统的价值取向、功能、结构、运行程序及其规则。可以认为,通过这两种影响的紧密结合,中国共产党基本上控制住了整个行政系统及其运行过程。当然,目前我国在党政关系方面也存在着党政不分等缺陷,由此导致了行政组织自主性不足、活力不够、效率低下等问题。理顺党政关系、实现党政分开仍然是我国今后一段时期政治体制改革的一项重要议程。
　　(二)人民代表大会制度及其对行政管理的影响
　　人民代表大会制度是我国政权组织形式。根据这一制度,人民代表大会是我国国家权力机关,国家行政机关与司法机关都由人大产生，受它监督，对它负责。人大及其常委会通过制定或批准同级政府的政策、方针,制定有关行政系统及其运行程序的法律规范,决定政府的重要人事任免等权力来实施对政府的领导、监督与控制;司法机关，包括人民法院与人民检察院,则通过行使审判权与国家监督权,对行政行为及其后果进行合法性监督与制约。因此,从制度层次来看,各级人大机关和司法机关直接构成行政系统的重要环境制约因素。但是,在现实政治生活中,由于法制不完善、党政不分等许多主客观因素的存在,我国的人大与司法机关,尤其是各级人大并未能发挥出其应有的功能与作用。在相当长的时期内,人大被视为“橡皮图章”、“二线阵团”,行政组织实际上很少受人大及司法机关的影响与控制。这也正是我国长期难以真正实现依法行政的一个根本原因。不过,改革开放以来,这种不正常现象有所改变,尤其是自党的十五大提出要“坚持和完善人民代表大会制度”、“发展民主,健全法制,建设社会主义法治国家"这一改革目标之后,人民代表大会制进一步得到健全,人大及其常委会、司法系统、行政系统之间的关系也进一步实现了科学化,规范化。这无疑为行政系统走向科学化、规范化与现代化奠定了坚实的基础。
　　(三)迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响
　　二十余年来,随着人们的经济文化生活水平的不断提高,同时也由于党和政府对社会管制的逐步放松,社会公众的自我意识与责任感不断增强,人们也逐渐意识到为维护自身利益而组成各种共同利益团体的必要性与可能性。于是,与在计划集权体制下由党和政府组建、隶属乃至直接成为党政机关附属单位的各种群团组织不同,由社会公众基于共同利益而自愿组织起来的各种社会团体,如球迷协会、消费者权益保护协会等,纷纷涌现,并很快地取得了社会的认同与迅速成长。这些社团有些与政治无关或说关联不大,但有些却常常会试图运用各种方法与途径去影响政治决策过程,尤其是影响行政运行过程。较为典型的案例是1998年发生的一场全国规模的关于CVD与SVCD标准问题的论争。这其实就是生产影碟机的不同厂商基于自身利益而发动的一场利益团体间的论争。其目的正是想通过各自团体行为引起有关政府部门的注意,从而争取政府做出有利于己方利益的行政决策与行政规范行为。正如这场论战的结局所表明的那样,这些不断产生并迅速成长起来的各种社团组织必将对我国行政组织及其运行过程产生日益深刻的影响。而我国□□于1998年11月颁布实施的《社会团体登记管理条例》既是对这一现象的认同,也从另一个角度表明现代意义的社会团体开始对我国现行行政系统产生影响。
　　第四节文化环境及其对行政管理的影响
　　一、文化环境及其构成
　　有关文化概念的理解,有很多种看法。在这里,文化是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式,是人们的社会心理活动的总和。文化环境是指作为一种与经济、政治环境因素相并列的行政系统的社会环境因素类型而提出的一个概念,是指人们心理与意识层面的环境因素。在政治学领域,美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一类似概念。他认为,每一政治系统都深入到关于政治行动的特殊取向模式之中,这种特殊的取向模式就是该系统的政治取向或者说政治文化;而从个人的角度考虑,政治文化则是个人对政治行为及政治评估的主观取向。在他看来,政治文化其实就是特定社会政治系统的文化心理层面或文化环境因素的总和。由此而推之，所谓行政文化就是在特定社会里,社会成员在社会化过程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式,及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和,是公共行政系统及其运行方式在社会成员心理上的稳定反映与沉淀。因此,行政文化其实就是社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和。
　　根据文化的发生与存在形态,人们往往把政治文化划分为认知性、情感性与评价取向性三个基本组成部分。行政系统的文化环境也包括了这些因素类型。但是,这种构成成分分类法是从文化发生学的角度，也就是从文化心理活动的不同发展阶段对文化的成分进行阐述的。这种方式不利于就文化因素对行政系统的影响进行具体分析。为便于对行政系统的文化环境因素的影响进行具体分析,我们可以从行政系统认知构成成分或行政文化认知对象构成成分这个角度来分析行政文化环境的构成,并进而具体分析其影响。
　　从理论上来说,对行政系统的认知结构基本可以分为行政系统的形成原因、功能结构、规则和方式以及行政公共关系(主要是公众与行政系统之间关系)等四种基本类型。相应地,行政系统的文化环境因素也可以划分为与这四种认知对象相对应的文化类型,依次可以称为关于行政系统形成原因的、关于行政系统功能结构的、关于行政系统运行规则及方式的、关于行政公共关系的行政文化因素。为了简单起见,可以将它们分别称为行政价值文化、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化。
　　二、文化环境的主要因素及其对行政管理的影响(一)行政价值文化及其对行政管理的影响
　　所谓行政价值文化或关于行政的总体价值观,又被称为行政神话，是指在特定行政环境下,社会民众在社会化过程中逐渐形成的,关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。这是一种基本的公共行政文化模式。其主要功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因。换言之总体价值观所要解决的问题是,人类社会为什么要创建公共行政系统，或者说作为人为系统之一的公共行政系统应该实现何种社会价值。因此，总体价值观实际上是公共行政系统得以产生与存在的社会价值前提,直接影响着公共行政系统的社会价值定位,从而也就决定着该系统的功能重心。
　　(二)行政功能文化及其对行政管理的影响
　　所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观,是在特定行政环境下,社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。行政功能文化对行政系统具有重要的影响作用。功能结构观的形成,既会对特定功能结构的公共行政系统起着精神支持与维护作用,又是新型功能结构模式得以建立与存在的思想前提。因此,不同社会关于公共行政系统功能结构的认知与价值取向直接影响与制约着该社会公共行政系统功能结构的具体模式。总体上看,这一认知与价值取向模式一般包括如下两方面基本内涵:一方面,行政功能文化包括社会关于公共行政系统功能范围的认知与价值取向,也就是对公共行政系统应该或能够在社会生活哪些领域行使公共行政权力的价值判断与取向;另一方面,公共行政系统功能结构观还包括对系统内部职能分工发达程度的认知与价值取向模式。
　　纵观人类历史,在行政功能文化方面,主要有两种有代表性的文化观念:
　　1.全能普化型行政功能文化
　　它有两层含义:其一,政府是全能的,政府有能力也有责任总揽所有社会事务。传统行政体制政企政社不分、职责无限、机构臃肿等问题的产生,正是这种全能型政府观的自然结果。其二,政府机关也是全能的,或者说是功能普化的。任一政府结构都可同时兼决策、执行、监督与控制诸项功能于一身,所有领导干部都既管决策、控制，又抓考核、执行。机关是全能机关,个人是全能职员。在这种行政文化环境下,政府表现为全能政府,对社会事务进行全方位的管理,公共行政系统涉足社会生活的各个领域,公共行政系统的功能范围大大扩张,同时每一个行政部门也是一个全能机关。计划经济时期的中国行政系统即是如此。
　　2.有限分工型行政功能文化
　　这种文化观念认为,政府只是社会分工中的一个部门,因而其功能是有限的;同时政府中的各个部门、每个人员也不是全能的,只能行使特定的权力,承担特定的责任。在这种行政文化环境下,政府是有限政府,其权力受到限制;政府各个部门和行政人员不但权力有限,而且分工明确、责任清楚。
　　(三)行政运行文化及其对行政管理的影响
　　行政运行文化实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式,可称之为公共行政过程观,主要是指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的,关于各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。其核心问题是公共行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。纵观人类政治发展史,关于公共行政系统运行机制的价值取向主要有两种模式,即自律本位的人治模式与法律本位的法治模式。事实上,我们可以认为,各国公共行政系统运行机制的价值取向模式经历了或正在经历着一个由自律本位向法律本位逐渐发展的过程或者说发展史。
　　所谓自律,即行为主体主要遵循由自身内在意志和个人情感引申出的道德规范,并以这一道德规范为依据,选择与之相适应的行为规则与行为方式的心理与行为过程。自律本位表现在公共行政运行实践中,其实质上就是以主观意志与个人情感作为行为依据的人治型公共行政运行机制。这一价值模式往往要求按照少数政治精英乃至某个权威人物的个人意志制定与实施行政政策,治理国家。于是,公共行政系统运行的效果与质量便只能维系于政治精英的个人意志与品质,对行政行为不必且事实上往往也无法进行必要的法律约束。所谓法律本位,就是从人性不完善的基本假定出发,强调法律的至上性,认为公共行政系统及其运行机制,乃至整个社会政治生活系统都应该实现规范化、法制化;公共行政系统的一切权力与行为都应该受到法律的制约，系统的功能、结构、运行程序及其规则也都应该由法律明确界定。简言之,这就是要求公共行政系统的运行及其行为走上法制化轨道,实现依法治国,建立法治国家。历史实践同样证明,相比自律本位的人治而言,法制化能使公共行政行为更为周密、科学、规范、稳定,也更民主,更能代表大多数人的利益。
　　当然,在公共行政实践过程中,完全的人治与完全的法治都只能是一种理论上的纯粹假想。在实践生活中,各国公共行政运行机制的取向模式大都兼具法治与人治的部分特色,只是各自所占比重有程度上的差异而已。这也正是世界各国甚至同一国家的不同历史发展阶段，其公共行政系统的实际运行规则与运行方式呈现出多样化、复杂性特征的主要原因之一。
　　(四)行政公共关系文化及其对行政管理的影响
　　就广义而言,行政公共关系是指行政系统的各种对外关系的统称。就狭义而言,它主要是指行政系统与社会民众之间的关系。所谓行政公共关系文化,可称之为政民关系观,即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向,也就是人们在社会化过程中形成的,关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。行政公共关系文化可以分为传统型、服从型与参与型三种类型。在不同类型的行政公共关系文化的影响与制约下,社会民众对公共行政系统的态度及参与方式有着较大差别。
　　在传统型行政公共关系文化中,社会民众没有意识到也不想意识到公共行政系统及其运行过程的存在,没有意识到也不可能意识到具有行政过程参与者权利的公民角色的存在。这种价值取向模式对传统社会专制型行政系统的存在与维持是必要的。这也正是各国历代封建专制王朝鼓吹愚民政策、禁止民众议政的根本原因。与之相反,在服从型行政公共关系文化中,民众对公共行政系统及其运行过程,尤其是对公共行政输出过程存在强烈价值取向。这意味着人们开始关心公共权力系统的制定与政策与法令的实施,至少是对与自身利益密切相关的政策、法令开始关注。然而,此时,社会民众仍然很少注意到公共行政系统的输入环节,也即公共行政政策的制定与形成过程;没有意识到也不要求影响行政政策的制定与形成过程,更没有想到要参与这一过程。简言之,社会民众基本上是被动的,他们被要求而且自身也倾向于服从公共行政系统的一切输出。
　　随着社会各个领域的持续发展,尤其是经济、文化生活水平的不断提高，社……会民众会逐渐意识到,且日益倾向于通过各种途径来影响公共行政政策的制定与实施过程。由此,最终必然会形成所谓的参与型行政公共关系文化。在这种价值取向模式的影响下,大多数社会民众都认为可以而且有必要对公共行政系统及其运行过程施加影响和进行控制;他们把公共行政系统当成是促成公民利益得以实现的合法途径,因而会向系统提出各种期待与要求,且把这些要求的实现与否及其实现程度作为自己支持该系统与否的核心依据。因此,与这一文化形态相适应的只能是民主参与型的现代公共行政系统。这种公共行政系统类型的最明显特征在于它不仅本身就是一个社会民众整体性利益的合成与实现系统,而且更为重要的是,社会民众意识到他们能够并且有必要对公共行政过程进行控制与影响。由此可见,特定社会的政民关系观不仅直接影响与制约着该社会的民众对公共行政系统及其运行过程的情感态度与参与方式,事实上,它还会直接或间接地改造着公共行政系统的基本性质与内部构成。
　　总之，特定社会关于公共行政系统的认知与价值取向模式,即所谓行政公共关系文化主要从两个方面对公共行政系统产生影响与制约作用。一方面,当这种认知与价值取向模式与现行公共行政系统的内在属性相适应或者说相协调时,它就会对该系统的存在起进一步的巩固与维持作用;另一方面,在一定的历史条件下,当社会民众的文化素质、自我利益意识、民主参政愿望等方面发生根本性变化时,行政公共关系文化模式本身就会发生本质上的变更,也就是会演变成另一种文化模式。相应地,社会民众不会再对现存公共行政系统感到满意。此时,或迟或早地,现行行政系统将会面临变革乃至革命的压力。
　　三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响
　　(一)管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响
　　我国当前正处于由计划经济向社会主义市场经济的转轨时期。在传统计划集权体制下,我国占主流的行政总体价值观是管制型行政价值观，即认为政府的基本价值就在于对社会进行全方位的管制。相应地,行政系统的存在价值主要在于使社会民众按少数精英领导的个人理想及经验思维所构建起来的蓝图去改造社会、自然和人本身。历史经验表明,这种类型的行政体系往往需要靠行政强制与命令来加以维持;行政管制成为系统的核心功能与主要特征。随着改革开放进程的启动,尤其是随着社会主义市场经济建设目标的逐渐确立，服务导向型行政文化已经开始萌芽、成长。这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起,将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击,要求行政系统在功能、结构、运行程序与规则等各个方面做出相适应的变革。
　　(二)全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响
　　我国在传统型计划集权体制下所盛行的行政文化是一种较为典型的全能普化型行政功能文化。当时人们普遍认为,不仅政府是万能的,而且公共行政政策的具体制定者与实施者也被认为是全能的,官僚是“通才”,行政机关是全能机构,能同时集决策、执行、评估与控制等诸项功能于一身,故而也就没有必要进行分工。在传统农业经济时期,政府面临的社会事务比较简单,这种功能普化型行政系统尚可应付。但在当今时代,在经过长达几十年的经济与社会发展过程之后,我国行政组织所要处理的社会事务纷繁复杂,瞬息万变,不仅已不可能成为通才与全能型组织,而且还朝着日益细分与专业化的方向发展。相应地，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导地位。这必定要求我国行政系统结构,尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。
　　(三)自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响
　　我国在改革开放前,占主流的行政运行文化模式基本上是自律本位模式。它既是我国几千年封建伦理政治传统的自然遗留,也是从苏联抄袭过来的全能集权型政治体制的必然结果。其基本特征是把行政效果寄托在行政主体的个人品质上,并以纯洁思想或道德教化作为保证行政质量的主要手段。改革开放以来,我国法律本位型行政文化正在逐渐形成。中国共产党十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图,便是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成,既是我国现行行政组织实现法制化的理念前提,也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。
　　(四)依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响
　　依附服从型行政观是中国几千年封建官僚专制体制下的行政文化的一大特色。在新中国成立后的计划集权体制中,这一封建余孽仍然长期残存。在这一文化背景下,社会民众的人格基础是崇拜权威以及对权威的依附,是一种非独立的人格。行政体制内部一般会出现权力过度集中,个人专断,乃至个人崇拜;对外则呈现出单向性、封闭性。社会民众消极地接受来自行政组织的各种政策及其后果,不能也无意识去主动参与政策的制定、执行与监控过程。但是,随着社会的逐渐开放与发展,人们的自主观念、权利意识、责任感与参与精神也日益增强，“神圣权威”与“万能政府”逐渐失去神秘面纱,自主参与型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位。人们为了维护与改善自身利益，也将越来越频繁地试图去影响政府过程,并促使行政系统发生相应的变化;同时,各层各级行政主体也将日益强烈地要求能自主地处理自己职权范围内的事务,并要求拥有决策过程的民主参与权。所有这些,都要求对现行行政系统做出相应的变革,以建立与新型行政文化观念相一致的行政体制。