《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

1、 第一章概述

　　什么是行政管理?什么是行政管理学?这是我们在学习行政管理学时首先必须要了解的问题。在这一章里,我们除了对这些最基本的问题要做出回答之外,还要简单地介绍一下行政管理学的基本性质、行政管理学的产生和发展的基本历程,以及研究和学习行政管理学的方法及其意义。弄清这些基本问题,是我们学习和掌握行政管理学的起点,也是我们理解行政管理学理论的基本前提。
　　第一节，行政管理学的学科性质与研究对象

　　一、行政管理的概念及其特点
　　行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。在日常用语中，“行政”这个词有着很广泛的含义。在中国,20世纪80年代以前,人们几乎把与管理有关的活动都称为行政,不管这个管理是党政机关的,还是人民团体的、学校与科研机构等事业单位的或企业的。现在,人们已经把行政管理与企业管理分开,但行政管理的概念还是在非常广泛的意义上使用。然而,作为一个专门的学术名词,它应该有其特定的含义。
　　从汉语的词源来说,早在两千多年前的中国古文献中,就有关于“行政”的记载。例如,《左传》中有“行其政令”、“行其政事”的记载，《史记·周本纪》中有“召公、周公二相行政”的记载。这里所讲的“行政”在一定意义上也包含了现代行政的内容。但是,中国古代所讲的“行政”还不是真正现代行政管理学意义上的行政,尽管与后者也存在着密切的联系。

　　现代行政管理学所讲的“行政”概念,确切地说,来源于西方的学术传统。从西方的学术传统来看,对“行政”大致有以下几种解释:
　　第一,与立法、司法相对应的“行政”。在西方的学术传统中,早在古希腊时期,亚里士多德就对国家的议事、行政、审判活动进行过研究和探讨。在近代,从英国的洛克开始,就着手对国家权力进行划分,提出政府要实行分权制。在他所著的《政府论》中,他首次将政府(国家)权力分为立法权、行政权和外交权,认为三种权力应该分别由不同的机关或人行使,相互制约,以防止权力被滥用。在洛克以后,法国的孟德斯鸠进一步提出了立法权、行政权和司法权分立的思想,即政治学上著名的“三权分立”或称“分权制衡”原则。这里所说的行政,就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动,通常又称为执法活动。在近现代学术界,这一“行政”概念被人们所广泛接受。
　　第二,与政治相对应的“行政”。现代行政学的产生与政治学的发展存在着密不可分的关系。从严格意义上说,真正的行政学首先是由美国的政治学家提出来的,如美国政治学家威尔逊、古德诺等人。他们主张研究行政学的起点是把行政与政治分离开来。按照他们的说法，政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行;或者说,政治是政策的制定,行政是政策的执行。所以,从这个意义上来理解,国家意志的执行或政策的执行就是行政。
　　第三,与管理相对应的行政。一种观点认为,行政活动就是管理活动。如美国学者古立克认为,行政是由计划(planning)、组织(organis- ing)、人事(staffing)、指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(repor ting)和预算(budgeting)等功能构成的一个过程,即著名的POSDCRB七功能说。按照这种观点,国家的立法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动,都可称为行政活动。另一种观点认为,行政管理就是公共管理,或称公共行政,即有关公共事务的管理。它既包括政府对公共事务的管理,也包括非政府公共机构对公共事务的管理。这种观点极力主张把行政管理与企业管理区分开来,认为行政管理属于公共领域的管理，企业管理属于私人领域的管理。还有一种观点认为,行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。按照这种观点,并非所有的公共事务管理活动都是行政,只有政府行政机关对公共事务的管理活动才是行政;行政管理与公共管理是两个既相联系又相区别的概念;对于公共事务管理来说,既有政府对公共事务的管理,也有非政府公共组织对公共事务的管理,行政管理只是公共管理的一个部分而并非其全部。
　　在中国,行政管理的概念是由英语public administration翻译过来的。在20世纪50年代以前,这个英语单词一般被译为公共行政。由于50年代以后,我国原有的公共行政学的研究被中断,尽管行政的概念被保留下来,但公共行政的概念被停止使用了。到80年代,这门学科被恢复时,其名词由公共行政学改名为行政管理学。当时由于中国还处于由计划经济向市场经转变刚刚起步的时期,计划经济的色彩还比较浓,政府还几乎包办着全社会的公共事务,因此,那个时期所说的行政管理几乎也就包括了全部公共事务的管理。当人类进入21世纪时,我国社会发生了迅速的变化。随着社会主义市场机制的初步建立和政府职能的有效转变,政府职能不但已经从微观经济领域退出,而且对相当部分的公共事务的管理也逐渐转移到一些第三部门或非政府公共机构。也就是说,政府独揽公共事务管理大权的局面也已被打破。这就有了公共管理与行政管理区分的必要了。所以,我们认为,所谓行政管理,就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。这个定义至少应包括以下几层意思,或者说,行政管理至少有以下几个特点:
　　(一)行政管理的主体是政府行政机关
　　行政管理是一种以政府行政机关为主体的管理,政府行政机关扮演着管理者的角色。一种管理活动是不是行政管理,首先应看其管理主体是谁,如果是政府行政机关,则可以称之为行政管理,否则就不是行政管理。在美国等西方国家，政府包括立法机关(国会)、行政机关(内阁及其所领导的部门)和司法机关(法院)。一般说来,只有行政机关的管理活动才能称得上是行政管理。在我国,政权机关由权力机关(人民代表大会)、行政机关(人民政府)和司法机关(人民法院和人民检察院)组成,只有行政机关即人民政府及其所领导的部门的管理活动才是行政管理活动。
　　(二)行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务
　　任何管理活动除了需要管理主体外,还须有相应的管理对象,这些管理对象构成了其管理内容。行政管理的对象首先是社会公共事务。人们的社会生活领域可分为私人领域和公共领域,简称私域和公域。与此相对应，社会事务可分为私人事务和公共事务。政府权力作为一种公共权力,其管理只涉及公共领域,因而只有公共事务才是政府行政管理的对象。当然,政府自身作为一个完整的组织体系,它本身也存在着大量的内部事务,如内部人事、财务管理等,这也是行政管理的重要内容。
　　(三)行政管理必须依法进行,是一种执法活动或执行政策的活动行政机关不是一种完全独立的管理机关。即使在西方国家的三权分立的制度构架中,行政权力也要受到立法权力和司法权力的制约。因此,行政机关必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理,行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动,同时还要接受法院的司法监督。在我国,行政机关即人民政府,是权力机关即人民代表大会的执行机关,人民政府的行政管理活动就是执行人民代表大会所制定的法律和政策的执行活动,即通常所说的依法行政。人民政府的这种依法行政活动同样要接受人民法院的司法监督。
　　以上三点实质上回答了这样三个问题:谁来管?管什么?怎样管?能够对这三个问题做出基本正确的回答,对行政管理的概念也就有了一个大致的了解。
　　二、行政管理学的学科性质
　　行政管理学属于什么性质的学科?这是行政管理学的初学者首先需要了解的一个基本问题。
　　行政管理学的学科性质问题,实际上是有关行政管理学究竟属于哪一个领域的学科的问题。它是政治学领域的学科,还是经济学或社会学领域的学科,或者其他学科领域的子科学?说得具体一点,行政管理学是属于管理学还是属于其他社会科学的应用学科?我们的回答.4.是:两者都是。即它既属于管理学科的分支学科,又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。这是因为:
　　第一,行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。按照我国现行的学科分类,行政管理学属于公共管理学的二级学科。公共管理学作为一个一级学科,下面包含了多个二级学科。这些二级学科分别是:行政管理学、公共事业管理学、土地资源管理学、劳动与社会保障学、公共政策、公共卫生事业管理、教育经济与管理等。在公共管理学的二级学科中,行政管理学是最为基本的一个二级学科。从这里我们不难看出行政管理学与公共管理学之间的联系和区别:从学科分类来看,公共管理学是一级学科的名称,行政管理学是二级学科的名称,公共管理学包括了行政管理学,行政管理学只是公共管理学的一个分支学科;从研究范围来看,公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学,而社会公共事务的管理主体,既有政府组织,也有非政府组织，或称非政府公共机构,或称非营利组织,或称第三部门。而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。前者的研究范围大于后者的研究范围,后者的研究范围仅仅是前者研究范围的一部分。
　　第二,行政管理学是管理学的一个重要组成部分。管理学是研究管理者或管理机构在一定范围内通过计划、组织、指挥、协调和监督等一系列活动,以对人力、物力和财力进行合理分配和使用来实现预定目标的科学。从不同的角度来分类,管理学可分为宏观管理学和微观管理学、经济管理学和社会管理学、工商管理学和农业管理学、城市管理学和农村管理学,等等。如果按照我们前述的将社会生活领域分为私人领域和公共领域,管理学又可分为有关私人领域的管理学和有关公共领域的管理学,前者如企业管理学,后者如公共管理学。行政管理学作为公共管理学的二级学科,当然也是管理学的一个重要组成部分。因此,在行政管理学的研究过程中,需要运用管理学的基本原理研究政府行政机关在管理社会公共事务及其内部事务过程中所进行计划、组织、指挥、协和监督等活动,管理学的原理和方法成为研究行政管理学的重要的基本原理和方法。
　　第三,行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此,它是一门多学科的综合应用科学。就行政管理学与政治学的关系而言,政治学也是行政管理学的基础学科之一。
　　首先,行政管理学所研究的对象是政府的行政管理,因而必然会涉及政府行政机关与立法机关、司法机关的关系问题,还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题、行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。特别是在传统公共行政学看来,政治是法律或政策的制定,而行政是法律或政策的执行。尽管他们主张要把政治与行政区分开来研究,但制定法律或政策的活动与执行法律或政策的活动本身就是紧密相连的。政治与行政的密切联系决定了政治学与行政管理学之间的密切联系。因此,行政管理学的研究需要政治学的指导。
　　其次,就行政管理学与经济学的关系而言,行政管理学的研究也离不开经济学的指导。这是因为,一方面,当代各国政府的行政管理在内容上总是涉及大量的经济事务,如政府在经济上的宏观调控,如果行政管理学家不懂得经济学,他就无法理解政府在经济上的宏观调控职能;另一方面，在方法论上,行政管理学的研究也要接受经济学的指导,如行政效率的研究,必然涉及行政成本核算、行政效益分析等问题，这就有必要引进经济学的方法。由此看来,经济学也是行政管理学的基础学科之一。
　　再次,就行政管理学与社会学的关系而言,行政管理学的研究也离不开社会学的指导。一方面,社会学是研究社会现象运行和发展规律的科学。作为行政管理学研究对象的公共事务属于人类社会生活领域的公共事务，这些公共事务可以进一步细分为公共经济事务、政治事务、文化事务和社会事务，对社会事务的管理也是政府行政管理的一项重要任务。有关社会管理的研究可以说是社会学和行政管理学共同面对的研究对象。另一方面,社会学中的社会调查研究方法,也是行政管理学研究中需要认真吸取的方法。因为行政管理学作为一门应用社会科学,其研究离不开社会调查。
　　最后，就行政管理学与法学的关系而言,两者也存在着密不可分的关系。依法行政是现代行政管理的本质要求。现代行政管理学必须研究依法行政的条件、过程和规律,这就要求行政管理学的研究者懂得法学的基本理论,特别是行政法学的基本理论。
　　综上所述,行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。就行政管理学的学科性质而言,它属于管理学的子学科,具体说来,属于管理学这个大学科门类的公共管理一级学科的二级学科。在研究过程中必须坚持管理学的基本取向。同时,我们还应看到,行政管理学与政治学、经济学、社会学和法学又存在着十分密切的关系,这些学科所提出的一些基本原理和方法论对行政管理学的研究也具有重要的指导作用。
　　三、行政管理学的研究对象与范围
　　在前面的阐述中,我们已经指出,行政管理学的研究对象包括以下两个方面:其一是政府行政机关对社会公共事务的管理,其二是政府行政机关对其内部事务的管理。行政管理学的研究对象决定了其研究内容和范围,大致包括以下内容:
　　行政管理学的基本问题。主要内容有:行政管理的概念及其特点，行政管理学的学科性质,行政管理学的研究内容与范围等;行政管理学的产生与发展,具体包括西方行政管理学的产生与发展、中国行政管理学的发展等;学习与研究行政管理学的方法与意义等。
　　行政环境。主要内容有:行政环境的特点、类型和行政生态模式;经济环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响;政治环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响;文化环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响。
　　行政权力。主要内容有:行政权力的产生及其来源;行政权力的性质及其价值取向;中央政府与地方政府行政权力的关系,包括不同层级地方政府行政权力的关系。
　　行政职能。主要内容有:行政职能的含义及其特点,研究行政职能的意义;行政职能的发展;我国行政职能转变,包括改革开放前行政职能的特征、行政职能转变的必要性、行政职能转变的主要内容。
　　行政管理机构。主要内容有:行政管理机构的性质与作用,行政管理机构的组成方式及其类型,行政管理机构设置的原则、程序与编制管理,行政管理机构改革的原因、目标及其内容等。
　　行政管理事务,包括政府内部行政管理事务和社会公共行政管理事务。政府内部行政管理事务主要有:人事行政管理、财务行政管理、机关行政管理、后勤行政管理等;社会公共行政管理事务主要有:经济行政管理、政治行政管理、文化教育科技卫生行政管理、社会行政管理等。
　　行政管理行为。主要内容有:行政管理行为的含义与类型;行政组织行为,包括行政组织的设计、行政组织中的冲突及其解决途径、行政组织的变革;行政领导行为,包括行政领导方式、行政领导艺术;行政沟通行为,包括行政沟通的种类与形态、行政沟通的方式与过程、行政信息及其在行政沟通中的作用等。
　　行政管理过程。主要内容有:行政管理过程的含义与基本阶段;行政决策,包括行政决策的理论模式、行政决策的基本程序;行政执行,包括执行计划的含义、特点以及行政执行的诸环节;行政监督,包括行政监督的含义与特点、行政监督的方式、行政监督系统及其内容。
　　行政管理方法。主要内容有:行政管理方法的含义与特点、行政管理方法的地位与作用;行政管理方法的基本内容,包括行政方法即行政指令方法、经济方法、法律方法和行为方法;电子政务与行政管理方法现代化,包括电子政务的特点与功能、电子政务的产生与内容、中国电子政务的发展趋势、电子政务对行政管理方法现代化的意义等。
　　行政管理规范。主要内容有:行政管理规范的含义与内容、行政管理规范的地位和作用;行政法律规范与依法行政,包括行政法律规范的特点、行政法律规范的功能、依法行政及其重要意义;行政道德规范与以德行政,包括行政道德规范的特点、行政道德规范的功能、以德行政及其重要意义;行政法律规范与行政道德规范的关系,以及依法行政与以德行政的关系。
　　行政绩效评估。主要内容有:行政绩效评估的含义与特点,行政绩效评估的地位与作用;行政绩效评估的指标体系与绩效管理;行政绩效评估的方法与过程;行政绩效的制约因素分析,克服行政绩效制约因素的途径等。
　　行政发展。主要内容有:行政发展的含义、特点与基本模式;行政发展的动力与阻力分析,行政发展的途径;我国当代行政发展的基本特征,加人WTO 后我国行政发展的趋势等。
　　本书的逻辑安排是沿着以下思路进行的:①行政管理是在怎样的环境下发生的;②行政管理的实质和功能是什么;③由谁管;④管什么;⑤怎样管;⑥用什么工具管;⑦管理的效果如何;⑧未来的行政管理将向何处去。在“行政环境”一章中回答了第一个问题;在“行政权力”和“行政职能”这两章中回答了第二个问题;在“行政管理机构”一章中回答了第三个问题;在“行政管理事务"一章中回答了第四个问题;在“行政管理行为”和“行政管理过程”这两章中回答了第五个问题;在“行政管理方法”与“行政管理规范”这两章中回答了第六个问题;在“行政绩效评估”一章中回答了第七个问题;在“行政发展”一章中回答了第八个问题。弄清本书的基本思路,对于读者掌握本书所阐述的基本知识不无裨益。
　　第二节行政管理学的产生与发展

　　一、行政管理学的产生
　　行政管理学作为一个相对独立的学科,产生于19世纪末20世纪初。早在1865年,德国学者史坦因就曾使用过“行政学”一词,但他所说的“行政学”不是我们现在所讲的行政管理学,而是行政法学。对于行政管理学的产生具有里程碑意义的学术成果是美国学者伍德罗·威尔逊在 1887年发表的《行政研究》一文,这篇著名文章在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例,威尔逊也因此成为行政管理学的创始人。除此之外,对行政管理学的产生具有决定性影响作用的学术研究还有:1900年美国学者古德诺的《政治与行政》,1926年美国学者罗纳德·怀特撰写的第一本大学教科书《行政学导论》,以及1927年美国学者魏洛比撰写的另一本大学教科书《公共行政原理》。以上著作的发表,标志着行政管理学在美国正式产生并得到公认,而且逐步发展起来。
　　西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生并不是偶然的,而是有其历史的必然性。
　　第一,从理论上看,西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果,也是西方管理学兴起的理论产物。
　　关于国家行政制度和行政管理实践的研究,早在作为相对独立的行政管理学产生以前就存在。古希腊学者亚里士多德在其《政治学》、英国学者洛克在其《政府论》、法国学者孟德斯鸠在其《论法的精神》等著作中都阐述过行政机关与立法机关及其他机关的关系,甚至论述过行政机关的职能及其运行状况。但是,他们还没有把行政作为一个独立的对象来加以研究,有关行政的研究还只是作为政治学的一部分内容来加以讨论。例如,早在古希腊时期的大理论家亚里士多德在其著作《政治学》一书中,就把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能,并对行政机构及其产生和活动的原则进行了比较详细的论证。①但在亚里士多德那里,行政还未获得独立的地位,只是城邦这个政治体系中的一个组成部分。当洛克提出分权的原则时,即主张把行政权与立法权、外交权分离开来,并将这些不同的权力交由不同的机关或官员掌管时,也就意味着行政有可能获得相对独立的地位。当孟德斯鸠最终确立了立法、行政与司法三权分立，相互制衡的理论原则时，这就预示着行政已经在理论上获得了相对独立的地位,从而表明在理论上较为独立地研究行政学成为可能。因此,从最初的理论渊源来讲，行政管理学确实是从政治学发展而来的,并且是政治学自身发展的一个必然结果。
　　但是,在理论上推动行政管理学产生的学术动因并非仅仅是政治学,与此同时还有管理学。我们知道,尽管早在1887年威尔逊就发表了《行政研究》一文,但行政管理学在美国真正得到迅速传播则是在20世纪初以后。这期间,正值西方管理学迅速兴起的时期。1910年德国的马克斯·韦伯出版了《社会与经济组织理论》一书,提出了其著名的“官僚组织理论”;1911年美国的F.W.泰罗发表了《科学管理原理》一书,提出了其著名的科学管理理论;1916年法国的法约尔出版了《工业管理与一般管理》一书,提出了管理过程理论。正是管理学的迅速兴起推动了行政管理学走向成熟。如果说威尔逊、古德诺等政治学家首先提出要将行政与政治区别开来加以研究的话,那么管理学家则将管理学的方法运用于行政研究之中,从而使行政管理学成为一门与政治学相对独立的科学。
　　第二,从实践上看,行政学从政治学中分离出来,是行政实践从政治实践中分离的结果;同时,行政管理学的迅速崛起,也是由于西方行政实践发展的需要。从实践上来看,行政从政治中分离出来,主要表现为行政机关与立法机关的分离。在近代,这是从英国开始的。英国是世界历史上最早建立资本主义制度的国家,其政治制度就是根据立法机关、行政机关和司法机关相对独立的原则设计的。立法机关负责制定法律和政策,行政机关负责执行法律和政策,而司法机关负责监督法律和政策的实施。由于行政机关及其职能的相对独立，本身就有可能催生出对行政管理的研究。但在资本主义的早期,这种研究并没有显得特别重要。这是因为:一方面,在自由资本主义时代,政府还只是一个“守夜人”,其重要性还不为人们所认识,研究者主要集中于对市场的研究,因为那时“看不见的手”(市场)才是最重要的;另一方面,总的说来,早期资本主义的行政体制基本上是适应那时资本主义的经济、社会和政治的发展需要的,行政管理中的各种矛盾还未充分暴露出来。但是,到了19世纪末至20世纪初,在资本主义的发展过程中,“市场失灵”的问题已经开始暴露,同时政府行政管理也出现了效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。正是在这种情况下,一些早期的资本主义国家着手改革行政,以提高行政效率。也正是在这一背景下,行政管理学应运而生。
　　二、西方行政管理学的发展
　　当代西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段:一是19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学;二是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学;三是20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。
　　(一)19世纪末20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展
　　在行政管理学的学科发展史上,这一时期的行政管理学理论被称为古典学派的理论,其主要代表人物有美国学者伍德罗·威尔逊古德诺和怀特,法国学者法约尔,德国学者马克斯·韦伯以及美国科学管理理论的创始人泰罗等。
　　威尔逊在《行政研究》一文中明确提出,行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分,必须重视行政管理学的研究。他还特别指出,行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容,主要应该研究公务员制度、行政组织和行政活动。古德诺继威尔逊之后,在其所著的《政治与行政》一书中进一步提出了政治与行政“两分法”的观点,认为政治是政策的制定,是国家意志的表达;行政是政策的执行,是国家意志的实现。他将政治与行政区别开来的目的在于,说明行政可以作为一个独立的研究对象加以研究,从而为相对独立地研究行政管理学奠定了理论基础。怀特在《行政学导论》一书中,把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分,并对这四大部分进行了系统的论述,在行政管理学的发展史上第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。
　　法约尔是法国的一位工程师,他在1916年发表了著名的《工业管理及一般管理》一书。尽管该书并非一部专门研究行政管理学的理论著作,但其所提出的一系列有关管理理论的观点,对后来行政管理学的研究产生了很大的影响。其一,他提出了有关管理的功能理论,认为管理有五大基本功能,即计划、组织、指挥、协调和控制。这些基本功能不仅是企业管理的基本功能,也是一般管理的基本功能,当然也是行政管理学的基本功能。其二,他提出了著名的有关管理的14项原则:分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神。同样,他认为这些原则不仅是企业管理的基本原则,而且应该是一般管理的基本原则。行政管理也不例外,也应该遵循这些基本原则。其三,法约尔特别重视对管理组织的研究,重点考察和研究了组织效率问题,认为要提高组织效率,既要注意处理好等级制组织结构中的不同层级的关系问题,也要关注组织中的内在要素。
　　德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论也是这一时期有代表性的理论之一。马克斯·韦伯系统地论证了官僚制理论,在古典学派的行政管理学理论中占有重要的一席之地。韦伯认为,“官僚”是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。其具体的组织特征与不同形式的权威是相对应的。在他看来,有三种权威形式,即魅力权威、传统权威和理性权威,与魅力权威和传统权威相对应的官僚组织不适应工业社会,而只有与理性权威相对应的官僚组织才适应工业社会,这种官僚组织的基本特征是科层制组织结构,具体表现在以下几个方面:层级结构中每一个职位是构成完整组织形态的不可缺少的因素;组织结构中分工明确,每一职位具有相应的法定权力,同时也明确规定的职责范围;行政权与立法权分离;每一职位的人员要求有特殊的才能并经过专门训练;人员的选拔必须通过考试进行;等等。韦伯的官僚制理论为传统的行政组织理论奠定了基础。
　　美国科学管理创始人泰罗开创了管理科学的新时代,对古典学派的行政管理学也产生了非常重要的影响作用。在他的管理思想中,尤其对行政管理学产生重要影响作用的是他关于工作方法标准化的思想,主张用作业方法来取代以往凭经验办事的方法,强调建立标准的操作规程,并实行定额管理,实行鼓励性的计件工资制。此外,他还提出了管理职能专门化的思想,主张把计划职能与执行职能分开。泰罗的这些思想当时主要是针对工业管理问题提出来的,但也为当时的行政管理学所吸收,成为当时行政管理学的一个重要来源。
　　古典学派的行政管理学作为行政管理学发展史上的第一个阶段，其成就及其意义都是非常重大的,这主要表现在以下几个方面:第一,古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例,而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系,对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用;第二,古典学派将研究重点放在组织管理问题上,提出了比较系统的古典组织理论体系,他们认为,合理的组织结构是有效管理的关键,组织图是监督和控制整个程序的基本工具,并且提出了组织分工和专业化的基本思想,这些思想对后来行政管理学的发展都产生了重要作用;第三,明确提出了行政管理的几个基本原则,即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则,这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。
　　(二)20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展
　　20世纪40年代以后,西方行政管理学的发展进入了一个新的时期,可以说是一个非常繁荣的时期,出现了各种理论学派并存、共同发展的局面。这一时期有代表性的理论学派主要有:行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派。
　　1.行为科学学派的行政管理学
　　行为科学学派的行政管理学是指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学。从理论渊源上讲,行为科学可以追溯到20世纪20-30年代的早期人际关系学。早期的行政管理学研究的重点是组织结构和程序,其理论的逻辑起点是“经济人”假设。这种假设认为人天生就是好逸恶劳的,只是为了追求物质利益、满足物质欲望才去工作和劳动的,因此为了驱使人们更好地工作和劳动,必须建立严格的、等级制的组织结构,通过上级对下级的严厉管制或奖惩,来实现管理目标。但当时这种理论也受到了人们的怀疑。为了弥补这种理论的不足,美国哈佛大学教授梅奥带领部分研究人员进行了著名的“霍桑”实验。根据实验结果,他们提出了“社会人”的理论假设。从这一假设出发,他们建立了后来被称为行为科学的管理学说。这种理论认为,人不仅仅具有物质方面的需要,而且还具有多方面的其他需要。按照马斯洛的说法,人的需要是由生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要这样一个从低级到高级的多层次需要组成的需求结构,管理的真谛就在于管理者通过满足被管理者的各种需要来激励管理对象努力工作,从而实现管理的目标。为了有效地激励员工,有的行为科学的行政管理学家还提出了实行参与管理、提高员工的工作满意度的管理措施。同时,行为科学的理论家们还提出了非正式组织的概念,认为在管理过程中不但要发挥正式组织的作用,而且还要注重发挥非正式组织的作用。
　　2.决策理论学派的行政管理学
　　决策学派的行政管理学主要以美国学者赫伯特·A·西蒙的行政决策理论为代表。20世纪40年代,西蒙出版了《行政行为:行政组织中决策程序的研究》一书,开创了行政决策理论研究的先河,使决策学派的行政理论在美国行政管理理论中占有重要的地位。西蒙认为，管理就是决策,决策是整个行政管理过程的中心。特别值得注意的是,西蒙使用了“行政行为”一词,表明当时发展起来的行为科学对他也有重要的影响,其行政决策理论也是在吸收行为科学的行政管理学的成果的基础上建立起来的。当然,除此之外,他还综合了当时数理科学的定量分析技术以及社会心理学、人类学、逻辑学、社会学和政治学等多学科的成果。在西蒙的行政决策理论中,不但研究了行政组织决策的程序问题,而且还修正了传统的理性决策准则,即最大化的决策准则,提出了所谓的“满意”决策准则,因此,其理论被称为有限理性决策理论。
　　除西蒙的有限理性决策理论外,决策学派有代表的理论还有林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视(又译为混合扫描)决策理论。前者主要从政策制定的角度来讨论决策问题,认为决策是一个渐进过程,即任何政策的制定(决策)都是通过对原有政策的修修补补而形成的。后者认为,并非所有的决策过程都是一个理性过程,也并非所有的决策过程都是一个渐进过程。决策有根本决策和非根本决策之分。一般说来,理性决策适用于根本性决策,而渐进决策则适用于非根本性决策。在当今的行政管理学研究中,决策学派的行政学理论仍然占有十分重要的地位。
　　3.系统理论学派的行政管理学
　　20世纪40年代,奥地利生物学家希·冯·贝塔朗菲创立了一般系统论,强调从系统的观点来分析客观事物。然后,一些社会学家、管理学家将系统理论的基本观点应用于社会学和管理学的研究,提出了系统理论的相关理论。在行政管理学方面,系统学派具有代表性的理论主要有里格斯的行政生态理论和卡斯特等人的权变理论。里格斯的行政生态理论主要探讨了行政环境与行政管理的相互影响和相互作用问题,认为一个国家的国情影响并塑造一个国家的行政管理,使该国形成特有的行政模式;同时,特定的行政管理模式又反过来影响该国的社会发展和社会变迁。卡斯特等人的权变理论认为,管理是因人、因时、因地、因条件而变化的,根本不存在对所有管理者都适用的管理模式。无论是行政组织模式还是行政领导模式,都会因环境的改变而改变,在不同的环境下具有不同的行政组织模式和行政领导模式。
　　总之,这一时期的行政管理学具有以下几个特点:一是行政管理学理论呈现出学派众多、理论繁荣的局面,除了行政科学学派、决策理论学派、系统理论学派这些不同学派的基本理论体系外,每一学派的理论中又出现了不同的理论,可以说行政管理学开始了“百花齐放”的时代;二是行政管理学的理论基础开始发生了变化,由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础,行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等成为行政管理学的重要的研究基础;三是行政管理学的理论形态更加完善,各个学派的理论家纷纷建立了自己相对完整的行政管理学理论,行政管理学在学术界的影响也越来越大,对行政管理的实践也发挥着重要的影响作用。
　　(三)20世纪80年代以来的行政管理学及其发展
　　20世纪80年代以来,特别是90年代以来,西方国家占主导地位的行政管理学主要有:新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论等。
　　1.新公共管理理论
　　新公共管理理论起源于20世纪70年代末80年代初西方国家的公共行政改革运动,这场改革运动是由英国前首相玛格丽特·撒切尔发起的。其主要内容是:反对低效和浪费,实行私有化;以市场取代官僚组织,将企业管理方法引入政府管理;在行政管理中引人竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向;等等。按照新公共管理理论的观点,政府不应该是一个高高在上的、自我服务的官僚机构,而应该是一个为公众服务的机构;公众作为为政府提供税收的“纳税人”,是政府的顾客,理应享受政府提供的良好服务,公共部门有义务提高服务质量。为了提高公共部门的服务效率,政府有必要引进私营部门的管理方法,因为私营部门具有比公营部门优越的管理创新能力、管理方式、管理手段、服务理念、服务质量和经济效率。政府管理应按照顾客的要求,倾听顾客的意见,建立明确的服务标准,提供回应性服务,以实现改善公共服务的目的。在他们看来,政府应是一种企业型政府,像企业那样,尊重顾客,按照顾客的需求提供服务。公共服务不应只考虑投入,而且更应重视产出，重视服务质量。
　　2.政府治理理论
　　政府治理理论是与新公共管理理论同时发展起来的一种行政管理学说,它是在治理理论的基础上发展而来的。治理理论作为管理理论的一种新的形态,最初是在企业管理中形成的。随着企业精神被引人到政府行政管理之中,治理理论在行政管理理论中也得到了发展,并形成了一种新的行政管理理论形态-政府治理理论。按照政府治理理论的观点,所谓“治理”,就是“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”,是一种“有效的管理”、“良好的管理”,是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。这种理论认为，政府具有多种性和复杂性,因此需要放松规制,政府只掌舵而不划桨,只当裁判员而不当运动员;政府与非政府组织、公民之间应建立平等协商和合作的关系。在公共服务的供给中,应该让私营和志愿性机构愈来愈多地参与服务供给和战略性决策;私营组织、中介机构将越来越多地承担过去仅由政府来承担的公共责任。在公共服务的提供方式上，政府可以采取合同承包的方式,由民营机构、非政府组织来为社会提供公共服务。政府治理理论与新公共管理理论相互补充,其主要观点基本上是一致的。
　　3.后现代公共行政理论
　　后现代公共行政理论是在当代国际社会“后现代性”话语跨领域使用的背景下形成的。这种思潮的基本思想是强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求,认为后现代公共行政就是具体问题具体分析,就是替公民办实事。后现代公共行政理论的核心概念是它所说的“公共能量场”,这个“场”是一个“具体”的场合,是一种办公的场所。“场”是作用于情境的力的复合。这个力不仅仅是政府,而且还应包括社会的其他单元。其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为,强调行政管理过程中的普遍参与,目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。
　　总之,20世纪80年代以来的行政管理理论的共同特征是崇尚市场力量、市场作用和市场机制。它们都提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求;反对政府强制干预,倡导社会的共同自治;不满意膨胀的低效率的政府,主张小政府、大社会;要求从重投人、重规章,转向重产出、重结果。这些理论大致反映了当今西方国家行政管理改革的实践。
　　三、行政管理学在中国的发展
　　中国有五千年的文明史,在世界上较早建立了古代国家制度和以政府为主体的社会管理制度。同时,我国古代的思想家们就如何强化和改进政府管理也提出了很多重要的思想。例如,孔子提出的“仁政”思想,老子提出的“无为而治”的思想,等等,对中国几千年以来的政府管理都产生过十分重要的影响作用。然而,由于在中国古代的传统政治体制中,不存在相对独立的行政系统,因而也不可能对行政管理进行专门研究。从这个意义上说,古代中国也就不存在现代意义上的行政管理学,而只存在比较分散的一些行政管理思想资料。
　　现代意义上的行政管理学是在西方产生的。早在19世纪末20世纪初,当这门学问一产生时,就很快在中国得到了传播。当时在国内出版的较有影响的行政管理学著作主要有:《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》等。在20世纪30年代,我国的学者已经对行政学进行了系统研究,并写出了一些很有影响的行政学著作,例如,1935年张金，鉴出版的《行政学的理论与实际》,1936年江康黎出版的《行政学原理》,都是当时的一些在学术界有相当影响的著作。行政学得到了当时学术界的认可,一些大学也纷纷开设行政学的课程。行政管理学在中国受到欢迎,并得到较快发展。
　　然而,行政管理学在中国的发展并不是一帆风顺的,而是经过了一个曲折的发展过程。20世纪50年代初,我国在进行高等教育专业调整时,与行政学相关的专业被相应取消,行政学课程也不再出现在大学的课堂上。行政学的研究和教学在我国停滞了30余年,乃至于整整一代人根本不知道研究行政管理也是一门学问,我国行政管理科学化的进程也因此受到严重影响。
　　20 世纪 70年代末80年代初,我国提出以经济建设为中心,并开始进行经济体制改革,科学技术和教育事业受到应有的重视,社会科学也出现繁荣局面。随着政治学、法学、社会学等学科的恢复和发展,一些学者发表文章,提出要恢复和发展我国行政管理学。同时,我国行政管理改革的实践需要也呼唤着行政管理学在中国的复兴。正是在这一背景下,1984年8月,由□□办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国性的行政管理学研讨会,并正式宣布着手筹备建立中国行政管理学会。自此以后,行政管理学在我国得到了迅速的恢复和发展。1986年经当时的国家教委批准,分别选择一所国家教委直属重点大学和一所地方大学开始试办行政管理专业,武汉大学和郑州大学作为试点单位在当年招收了行政管理本科学生。在其他一些大学也开始开设行政管理学课程,有的学校还自主招收了专科阶段的行政管理进修班学生。1988年,行政管理专业被正式列入全国高等教育自学考试专业目录。随后,我国一些综合性大学甚至包括一些理工科院校,特别是一些著名大学,均设立了行政管理学专业。1994年正式成立国家行政学院,各省、市、自治区和地、市、县地方政府也纷纷成立了地方行政学院,行政管理学也成为各级干部的必修课。经过多年的探索和发展,我国行政管理从理论建设到专业建设也逐步走向成熟,办学层次不断提高,已从当时的本科教学发展到目前的博士生培养和博士后培养阶段。
　　为适应我国行政管理现代化的需要,经□□学位委员会和人事部批准,2001年我国开始招收公共管理硕士(MPA)生。公共管理硕士是一种专业学位,主要招收政府部门、非政府公共机构和事业单位的有经验的管理人员,通过在职或脱产学习,使他们系统地掌握公共管理的专门知识,提高他们的公共管理能力。目前,这种为政府和非政府公共机构、事业单位培养高级管理人才的教学形式受到社会的广泛关注。
　　第三节研究和学习行政管理学的方法与意义

　　一、研究和学习行政管理学的方法
　　无论是研究行政管理学还是学习行政管理学,都必须要有一种好的方法。方法得当,就能少走弯路,就能在一定时间内、一定条件下取得更好的效果。人们曾经把方法比做桥,把研究和学习比做过河,没有桥,过河就很困难。研究和学习行政管理学也是如此,没有好的方法，也就不能取得好的效果。研究和学习行政管理学的根本方法是理论联系实际的方法,这种根本方法在研究和学习行政管理学过程中又表现为不同的形式。除了根本方法外,研究和学习行政管理学还有很多具体的方法。无论是根本方法还是具体方法,对于研究和学习行政管理学来说,都是非常重要的。
　　(一)研究和学习行政管理学的根本方法
　　理论联系实际是马克思主义理论的根本方法,也是中国共产党贯倡导的进行理论研究和实际工作的科学态度、作风和方法。在行政管理学的研究和学习中尤其必须始终坚持这种根本方法,因为行政管理学作为一门应用性的学科,如果离开了活生生的行政管理实践就不会有生命力。按照理论联系实际的要求,在研究行政管理学的过程中必须坚持“实践一一理论-一实践”的研究路线。也就是说,研究工作必须从实际出发,在实践中发现问题,通过实践来确立行政管理学的研究课题;通过总结行政管理的实践经验而发现行政管理的规律性并使之上升为理论,然后用这些理论指导行政管理实践,并在实践中使这些理论得到检验。“实践一一理论-一实践”是理论联系实际的基本形式,也是研究行政管理学的基本方法。按照理论联系实际的要求,在学习行政管理学过程中,则要坚持“理论--实践--理论”的学习路线,也就是说,要学好行政管理学,首先必须掌握行政管理学的基本理论,然后在这些基本理论的指导下深入实际,把所学的行政管理□□用于指导行政管理实践,在指导行政管理实践中加深对行政管理学的理解。“实践一一理论--实践”和“理论--实践--理论”是理论联系实际这种根本方法在研究行政管理学和学习行政管理学两个不同过程中的两种不同形式,但二者的本质是一致的。
　　(二)研究和学习行政管理学的具体方法
　　研究和学习行政管理学的具体方法主要有:规范方法、经验方法、案例方法和比较方法。
　　1.规范方法
　　规范方法是科学研究的基本方法之一,行政管理学的研究仍然离不开这种方法。按照这种方法的要求,在对行政管理学的研究对象进行研究时,主要着眼于建立行政管理学的学术规范,即一般理论和基本原则,并认为这些理论和原则可以对行政现象进行解释并对行政管理实践起指导作用。按照这种方法来学习行政管理学,就是要求学生全面且系统地掌握行政管理学的学术规范、价值观念和理论体系,并按照这些理论进行行政管理实践。在这种研究方法指导下建立起来的理论体系,往往是从阐述行政管理的基本价值和基本概念出发,并以这些基本价值和概念为前提,进而阐述行政管理“应当如何”的问题。这样的行政管理学理论是一种理想状态的理论,它只是指出了行政管理的应然(应该如此)的方面,而对行政管理的实然(实际如此)的方面没有阐述或阐述不够。在20世纪40年代以前,行政管理学研究中占主导地位的方法是规范研究法。但在20世纪40年代以后,这种研究方法就开始受到挑战。这种方法的优点在于有助于探讨行政价值，有助于建立系统的行政学术规范;其不足在于对行政管理实践研究不够具体,它所建立的所谓具有普遍意义的行政原则其实并不适应各种不同的行政环境。由于环境的不同,常常会导致那些行政管理学家自认为具有普遍适应效力的行政理论在行政管理面前显得软弱无力。
　　2.经验方法
　　经验方法也称为实证方法。这种方法是在20世纪20-30年代随着行为科学的发展而发展起来的实证方法或称之为行为主义方法,在20世纪40年代的西方社会科学中已占主流地位。其特点是强调在研究过程中只注重对事实的描述,而回避事实背后的规律,即只注重对“是什么”的研究,而不关心“为什么”;在对社会现象的研究过程中,这种方法也只是对人们的行为进行描述,指出人们“是如何”行动的,而不关心人们“应该如何”行动,因此他们往往忽视对人们行为价值的研究,特别是早期的行为科学更是如此。按照这种方法来研究行政管理学,要求人们在研究行政管理学时要注重寻找行政管理过程中的经验事实,对行政管理过程的事实进行客观描述,如实了解行政管理过程中问题,并寻找解决问题的有效方法。按照这种方法来学习行政管理就是要求学生了解行政管理的实际运行过程,并学会在行政管理过程中发现问题和解决问题。在行政管理学的研究和学习中,这种方法也同样既有其优点也有其不足之处。其优点在于:它强调对事实的客观把握,这应该是任何科学研究的前提。任何科学研究,特别是社会科学研究,如果忽略了认识客观事实这个基本前提,就有可能走向主观主义,不顾客观事实的科学研究就可能是主观臆断,也就成为科学的对立面--非科学。因此,在研究和学习行政管理学的过程中,也必须要重视经验方法的作用。但是,这种方法也有不足之处,或者说具有片面性。这主要表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识,因而其理论不可能是深刻的;同时,它主张“价值中立”,这本身就不符合事实,因为无论是在行政管理实践中还是在研究行政管理过程中,人们都很难摆脱价值的影响。这种所谓“价值中立”的观念在20世纪60年代末以后就遭到了后行为主义者的严厉批评,但实证主义或行为主义的研究方法并未因此衰落下去,在当代行政管理学的研究中仍然具有重要影响作用。
　　3.案例方法
　　案例方法是在现代管理学、法学等社会科学的研究和教学过程中比较普遍采用的一种方法。如果说规范方法主要注重于事物的共性即规律性的研究的话,那么案例方法则主要注重于个别事例的特殊性的研究。如果说规范方法、经验方法试图把行政管理的研究和学习作为一门科学来看待的话,那么,案例方法则主要是把行政管理的研究和学习作为一种艺术来看待。按照这种方法的要求,在行政管理学的研究过程中,首先通过调查研究从行政管理实践中选取一些较为典型的行政管理案例,然后对这些案例进行解剖和分析,并从中找出一些具有普遍意义的行动规则和方法;在行政管理学的学习过程中,学生应该通过学习并自己分析大量由教师提供的、自己在文献中收集到的或通过调查研究从实际中得到的案例,从而提高自身的行政管理水平或能力。按照这种方法的观点,由于行政管理实践千变万化,对于行政管理的学习者来说,仅仅了解所谓的具有普遍性的行政管理规则是很难真正提高自身的行政管理能力的,行政管理的技巧应从具体的案例中去领悟，行政管理的艺术应从具体的案例中去学习,行政管理的能力应在实践中去提高。在现代行政管理的研究和学习过程中,案例方法具有十分重要的作用,事实证明,这种方法有助于研究者和学习者通过个案了解行政管理过程中的实际运作程序和运作方式,特别是有助于学习者通过个案掌握行政管理的方法和艺术。但这种方法对于发现和掌握行政管理的普遍规律也具有局限性,因为对普遍规律的把握仅仅具有对个别事物的分析是不够的,它还离不开抽象和概括这些思维。
　　4.比较方法
　　比较方法也是社会科学研究的一种基本方法,行政管理学也不例外。在研究和学习行政管理学的过程中,运用比较方法也是十分必要的。这种方法的特点是:在社会科学研究过程中,通过对同一个时期不同国家或地区的社会现象、同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较,以找出它们之间的共同点(共同规律)和不同点(特殊性)。对同一个时期不同国家或地区的社会现象的比较称为横向比较或共时性比较,对同一个国家或地区不同时期的社会现象的比较称为纵向比较或历时性比较。在研究和学习行政管理的过程中,共时性比较和历时性比较都是必要的。通过共时性比较,我们可以了解不同国家或地区行政管理的共性和差异,可以明确我们应该从其他国家的行政管理中借鉴哪些有益的经验和做法,同时知道哪些方面不适合我国的国情，不能照抄照搬;同样,通过历时性比较,我们能够了解到今天的行政管理是从昨天的行政管理发展而来的,我们能够更深刻地理解行政管理的发展规律,并且可以从历史上的行政管理中借鉴一些有益的东西。当然,比较方法与其他方法一样,既有其优点,也有其不足之处。在应用比较方法时,特别要注意的是:不管是外国的行政管理经验和理论,还是我国历史上的行政管理经验和观点,都既不能简单地全盘否定,也不能简单地照抄照搬,必须对它们进行实事求是的分析,以期得出正确的结论。
　　二、研究和学习行政管理学的意义
　　行政管理学是一门生命力很强的学科,也是一门发展非常迅速的学科。在短短20多年的时间里,中国行政管理学的发展速度如此之快,学习行政管理学的人数如此之多,这表明,研究和学习行政管理学的重要性已经被充分认识。具体而言,研究和学习行政管理学的重要意义主要表现在以下几个方面:
　　(一)研究和学习行政管理学的理论意义
　　研究和学习行政管理学,有助于我们了解行政管理的基本规律,为我国行政管理的科学化提供理论依据。研究和学习行政管理学的一个重要目的就是要了解和掌握行政管理的运行规律。过去有人认为,行政管理是无规律可循的,只能凭经验办事。正因为如此,长期以来,人们没有认真地研究行政管理学,以至于在20世纪50年代我们还把已经研究多年的行政管理学当成资产阶级伪科学加以对待,并从根本上取消了这门学科的研究和教学,从而导致我国多年来的行政管理处于无序状态。机构膨胀,人浮于事,效率低下,是我国多年来行政管理的真实写照。为了提高我国的行政管理水平,就必须实现行政管理的科学化,按行政管理的客观规律办事。因此,我们必须研究行政管理的客观规律,建立科学的行政管理理论,起到为科学的行政管理提供指导的作用。
　　(二)研究和学习行政管理学的实践意义
　　1.研究和学习行政管理学,有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式,为我国行政管理改革和发展指明方向
　　当前,我国正处于改革开放的新时代,行政管理也面临着不断改革的重要任务。但是行政改革不能是一种盲目的行动,而应该是一种自觉的行动。作为一种自觉行动,就必须要有科学研究为先导。具体而言,要改革我国的行政管理,我们必须弄清楚当前我国行政管理中主要存在哪些问题,其中最主要的问题是什么,产生问题的原因是什么?或者说问题的症结在哪里?因为改革的实质就是要解决行政管理中存在的问题,使之健康发展。在行政管理学研究过程中,我们必须揭示行政管理中存在的问题。同时,我们还要在此基础上进一步探讨行政管理改革或发展的目标、基本任务,以及行政管理改革的方式，说明行政管理为什么要改革,以及应该如何改革、朝着什么方向改革,以便为我国的行政改革和发展指明方向。
　　2.研究和学习行政管理学,有助于提高我国公务员素质,进而提高我国行政管理的整体水平
　　一个国家行政管理水平的提高,在很大程度上取决于公务员素质的提高。因为任何事情都是要人去做的,行政管理工作也是要人去做的,这里的人主要是国家公务员。如果一个国家的公务员素质低,这个国家的行政管理水平也不会高。因此,要提高行政管理水平,就必须提高国家公务员的素质。那么,如何提高国家公务员的素质呢?研究和学习行政管理学是一条重要的途径,甚至是一条必不可少的途径,这已为很多发达国家的实践经验所证实,也为近20年来我国的实践经验所证明。自20世纪80年代中期行政管理学在我国恢复和发展以来,我国的各类教育机构对相当数量的公务员进行了行政管理学的培训,广大公务员也认真学习行政管理学知识,相当一部分学习过行政管理学知识的大学毕业生充实到我国的公务员队伍，极大地提高了我国公务员的整体素质,对从整体上提高我国行政管理的水平也发挥了积极作用。
　　3.研究和学习行政管理学,有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平,促进企事业单位与政府的良好合作,同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平
　　、行政管理学不仅是国家公务员的必修课,而且也应该是各类企业和事业单位管理人员的必修课。我们知道,行政管理是一种执行法律、政策的管理活动。在现代社会,无论是企业还是事业单位,都离不开政府,离不开国家政策。企业和事业单位都必须接受政府的指导,与政府保持良好的合作,按国家法律和政策办事。因此,作为企业和事业单位的管理者,不仅要熟悉和掌握企业管理知识和事业单位管理知识,而且要了解政府,懂得法律,掌握政策。对于企业和事业单位的管理人员来说,学习行政管理学是了解政府及其运行规律的一条重要途径。因此，不仅政府的公务员需要学习和掌握行政管理学,而且企业和事业单位的管理人员也应该学习行政管理学。系统学习行政管理学知识,不仅在政府的行政管理工作中大有用武之地,而且在企业和事业单位的管理工作中也大有用武之地。