《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

10、 第十章 行政管理规范

　　在行政管理过程中,为了保证行政管理有序、有效地进行，就必须对行政管理机构和行政工作人员的行政管理行为加以规范。行政管理规范一般由两部分构成:一是行政法律规范,一是行政道德规范。两者之间既相互联系,又相互区别。弄清行政管理规范的本质内容以及行政法律规范与行政道德规范之间的关系,对于我们深刻理解依法行政和以德行政的内涵以及两者之间的相互关系,具有十分重要的意义。
　　第一节行政管理规范的含义与类型
　　一、行政管理规范的含义
　　所谓规范,据《现代汉语词典》的解释,有三层含义:其一是用作名词,意思是“约定俗成或明文规定的标准”;其二是用作形容词,意思是合乎规范;其三是用作动词,意思是“使合乎规范”。在《尚书·序》中就有“所以恢宏至道,示人主以规范”之说,其中,“规范”就是统治的典范、标准或使统治者的行为合乎“道”的规范的意思。由此可见,规范一词的实质就在于要对特定行为施加以某种约束或限制。这种约束或限制就是所谓规范,接受其约束与限制就是合乎规范。当然,规范并不等同于约束，也不等同于限制。规范是通过一定的标准,而且是"约定俗成或明文规定的标准”,也就是通过长期风俗习惯自然形成的,或是通过立法机关根据一定程序制定、并有强制力予以保障的各种行为规范,对特定行为施加的约束或限制。因此,标准或者行为规范的存在与
　　发挥作用是规范得以产生的前提和关键。要理解规范的含义,就必须把规范的实质与规范的依据与前提结合起来。因此,从行为科学的角度看,所谓规范就是用以对特定行为施加约束与限制,约定俗成的或是明文规定的各种行为标准的总和。
　　相应地，行政管理规范也就是对行政行为施加的各种约束与限制。不过,行政行为带有较强的目的性,从现代各国行政管理实践来看,行政管理规范主要是要确保行政权力与行政行为的合法和合理运用。行政管理规范也可以简称行政规范。我们可以对行政管理规范这个概念
　　国家机关明文规定的，要求国家行政机关及其工作人员在有效履行各作如下界定:所谓行政管理规范或行政规范,是指由社会约定俗或由→
　　项行政管理职能、行使国家行政权力的过程中应该遵守的各种行为规范、准则的集合。
　　具体地讲,应该从以下几个方面去理解行政管理规范的基本含义:(一)行政管理规范或行政规范的实质是一种约束或限制人类社会发展的实践表明,任何一种公共权力,如果不受到适当的约束与限制,就会成为所谓的“绝对的权力”,而绝对的权力就会导致绝对的腐败。行政权力作为一种公共权力,同样应该受到必要的限制与约束。行政管理规范就是提供这种约束与限制的各种社会制度性因素的集合。
　　(二)行政管理规范的约束对象是各种行政权力及其行使过程,也就是各种行政行为
　　一般看来,行政规范的直接约束对象是国家行政组织及其工作人员。但是,一般说来,只有当这些组织或工作人员具体行使行政权力。进行某种行政行为时,才会受到相应的某种特定行政行为规范的限制这些行政管理规范的约束。因此,从规范本身的存在价值来分析,行政与约束。而且,一旦不再是行政行为的实施者时,他们一般无须再受到
　　管理规范的最终约束对象应该是行政权力及其行使行为。
　　(三)行政管理规范的存在有其明确的目的性到合法合理的运用与实施。所谓合法合理,一方面是指要确保行政权行政权力及其运行过程施加不同形式的约束与限制,确保行政权力温从根本上来说,行政管理规范存在的理由或称目的就是要对各种力运用的合法性，就是要符合既定的各种规范的规定要求,在合乎规范要求的职权范围内,运用合乎规范的行政管理手段,经由合乎各种规范的程序,确保国家法律法规与各项公共政策得到遵守和执行;另一方面,是指要确保行政权力运行的合理性,就是要符合科学原则与理性要求,确保国家法律与政策的实施过程符合效率原则。
　　(四)行政管理规范的存在形式或说表现形式是各种行为标准的集合
　　这些规范既可以是“约定俗成的”,也可以是“明文规定的”;既可以是通过国家强制力来保证实施的,也可以是通过行为实施者的自律行为来实现的。也就是说,行政管理规范具有多样性。事实上,现代社会公共行政行为可说是五花八门,其规范要求自然各不相同。当然,随着社会的发展变迁,民众对行政系统的看法与要求也会不断发生改变，行政行为的合法合理性标准也一定会进行相适应的调整。简而言之，社会与民众要求的多变性又会使行政规范呈现出动态性特征,而这就会进一步增加行政规范体系的复杂性与多样性。
　　二、行政管理规范的类型
　　行政管理规范具体表现为行政权力及其运行过程应该遵循的多种多样的行为规范。尽管这些规范在调整对象、实质以及存在目的等方面具有相同的特性,但是它们之间也存在着不一致的地方。因此,对行政规范的内容或具体构成进行具体说明,是很有必要的。但是,要分析行政规范的内容,说明其内在构成,首先就得选择一个适当的分析角度，也就是行政管理规范分类标准。可以用作对行政管理规范进行分类的标准有很多,不过,最能反映不同行政管理规范之间的差异性，也是最常见的分类标准应该是以行政管理规范的产生方式与运行机制相结合而形成的这一综合标准。根据这一标准,行政管理规范一般可以划分为两种基本类型,即行政法律规范和行政道德规范。
　　(一)行政法律规范所谓行政法律规范,是指由各种国家机关所制定的,由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范的总称。它具有如下一些特征:
　　1.制定主体的特定性
　　行政法律规范都是由国家机关制定或认可的,或者是由国家权力机关依照其职权范围,并按一定的立法与决策程序制定出来的,具体表现为不同法律规范形式的成文性规范文件;或者是虽然未经国家制定，但已经实际存在并为人们所遵守的行为规则,经过特定国家机关予以认可后也成为具有法律效力的规范,如习惯法、司法判例等。简而言之,行政法律规范必须是具有相应职权的各种国家机关,经过特定的决策与立法程序予以制定或确认之后,才能形成;没有国家机关的合法制定或确认,就不能成为行政法律规范。
　　2.调整对象的特定性
　　行政法律规范的调整对象是行政法律关系,也就是国家行政机关在行使国家行政权力、履行行政管理职能的过程中所形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系。其中,当事人一方必须是国家行政机关或经其委托的机关、组织与个人。也就是说,必须有一方是代表国家履行行政管理职能的行政行为主体。这是将行政法律规范与其他法律规范区分开来的基本属性。
　　3.效力上的权威性、强制性与普遍适用性
　　行政法律规范作为一种法律规范,与其他种类的法律一样,具有法定权威性,也就是对其调整对象一行政法律关系的主客体及其行为具有约束力。法律规范一经颁布，在法定生效期开始之后,在管辖范围之内,所有组织与社会个人都必须严格遵守,否则就会受到相应的行政与法律制裁。而且,这种约束力由国家强制力来保证实施,具有强制性特征。行政法律规范的这一基本属性决定了它具有必须履行和不可违背的性质。否则,违反者就会依法受到行政处分、处罚，甚至受到更为严厉的法律制裁。此外,行政法律规范同样具有普遍适用性这一法律特征。也就是说,它不针对某一个特定人或具体行为,而是对类似调整对象具有多次适用性。无论什么行政部门或是行政行为，只要在行政法律规范的规范范围之内,都要受到同等的规范与约束,违反行政法律规范之后都要受到同样的行政处分或法律制裁。
　　4.行政法律规范类型的多样性与效力等级上的层级性
　　如前所述,行政法律规范从宪法规范、普通法律,到行政法规,乃至于“红头文件”,类型多种多样,数量众多,内容极其庞杂,既没有像民法、刑法那样形成统一的法典,又存在极其复杂的存在形式与制定主体体系。所有这些都使得行政法律规范具有复杂的存在与表现形式,在规范类型上呈现出多样性特征。但是,这些众多的行政法律规范的效力并不一致,呈现出层级性特征。事实上,它们涉及法律规范的所有效力等级层次，从具有最高法律效力的宪法,到处于最低法律效力等级的地方性规章，甚至还包括没有纳入普通法律规范范畴的地方性政策规范。因此,这就要求行政系统及其工作人员在日常的行政管理过程中，要严格确保更高法律效力等级的行政法律规范,首先是国家宪法与基本法律得到遵守与有效实施,在行政执法过程中要杜绝“上有政策,下有对策”等不良现象的发生。
　　5.行政法律规范的相对稳定性
　　行政法律规范的制定一般要遵循严格的制定程序,法律规范的出台也是极为严肃与慎重的。相应地,行政法律规范的变更、撤销与废止也一般要经过严格的法定程序。一方面,为确保行政行为的连续性和稳定性,对于用作调整各种行政法律关系的基本依据的行政法律规范，也要防止发生朝令夕改的现象。因此，行政法律规范一旦制定与颁布，就获得了一定程度的稳定性,不能随意修改。但是,另一方面,相对于其他国家机关的活动与公共关系，国家行政管理活动以及各种行政关系又具有较强的动态性与灵活性,尤其是在社会变迁频率加速的当今时代,行政管理活动及各种行政关系日益处于更为频繁的变革要求之中。这就要求行政法律规范必须与行政管理实践的这种发展趋势相适应,适时地通过法律规范的调整、变更,以及时地对已经和正在发生变化的客观形势作出反应,从而推动和巩固与社会发展趋势相一致的行政管理法律规范体系的形成。这就要求行政法律规范不能过于僵化,
　　是相对的、动态的稳定性。而应该具有一定的权变性。正因为如此,行政法律规范的稳定性只能
　　(二)行政道德规范所谓行政道德规范或行政道德,是指国家行政机关及其工作人员
　　在行使国家行政权力、管理社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务过程中,应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政管理主客体之间以及主体之间各种关系的道德准则与道德规范的统称。它具有如下一些基本特征:
　　1.政治性
　　行政道德规范是国家行政机关与行政人员的职业道德规范。国家行政管理工作的自身属性决定了这种职业道德规范具有与其他社会职业道德规范不同的特征。其中,最根本的就在于它具有鲜明的政治性。原因在于,行政管理是国家行政机关及其工作人员行使国家行政权力、履行国家社会管理职能的一种公共权力活动,行政管理活动要体现与服从国家意志,维护与实现国家民众的共同利益需求。为此，全心全意为民众服务构成现代民主国家行政道德规范的最高道德准则;忠于政府,忠于国家与人民的意志和利益要求,勤政为民,也就构成行政道德规范的核心内容和最基本道德规范要求。所有这些使得行政道德规范必然具有鲜明的政治性特征。
　　2.自律性
　　行政道德规范是行政行为主体在社会化过程中自发地形成与发展起来的,而且,规范的约束力与规范作用也主要是依靠人们的信念、社会舆论来实现和维持的。也就是说,它主要是通过行政主体基于内心信念和道德评价来规范与约束自身言行的方式发挥对行政行为的规范作用的。因此，行政道德规范的约束力是自我约束式的,具有自律性特征。行政法律规范则不一样,它主要依靠一种外在的力量即国家强制力来加以维持和推行,因而表现为他律性。自律性是行政道德与一般道德的共性之一,也是行政道德规范区别于行政法律规范的最基本属性。当然,行政道德规范的维持和推行也需要通过社会舆论来施加压力。
　　3.相对稳定性
　　与其他类型的道德规范相比,行政道德规范一旦形成.就更难以变更。这是由于行政系统及其运行过程具有相对于其他社会职业更为明显的稳定性特征所决定的。任何道德规范一旦形成并被人们所接受，就会成为人们评价有关事件的一种标准，在短时间内往往是不会轻易改变的,行政道德规范也是如此。当然,这种稳定性并不是绝对的。行政道德规范的政治性特征就直接决定了在不同的历史发展阶段，政治结构的不断调整与变迁必然也会带来行政道德规范相应的变革。这些就使得行政道德规范的稳定性只是相对的。
　　第二节行政管理规范的内容构成与基本功能
　　一、行政法律规范的内容构成与基本功能(一)行政法律规范的内容构成
　　根据立法主体的不同,行政法律规范的基本内容构成如下:
　　1.宪法
　　宪法是国家根本大法,也是一切公共权力行为的最基本依据。宪法中的部分内容涉及行政权力及其运行规范,例如,关于国家行政权力及其运行基本原则的规范,关于国家行政机构组成和职权的基本规范，关于公民在有关行政法律关系中享受的权利和应尽的义务的相关规范,等等。
　　2.法律
　　在这里,法律是特指由国家立法机关制定的有关行政管理的各种法律规范的总和。在当代中国,这包括全国人民代表大会制定的相关基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律。其中,有些法律是全部属于行政法律规范,如《□□组织法》、《地方政府组织法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》等;有些法律则不仅包括行政法律规范,还包括其他部门法规范,如《中华人民共和国人民警察法》中有关人民警察职务犯罪和有关这种犯罪管辖的规范就分别属于刑法与刑事诉讼法范畴。当然,在主要是属于其他部门法规范的一些法律中，也有可能包含有行政法律规范,如《中华人民共和国婚姻法》中有关结婚登记的规范,就属于行政法律规范。
　　3.行政法规与行政规章
　　在我国，宪法授予□□以制定行政法规的权力,并授予□□各部、委、署、办以制定行政规章的权力。而在其他国家,行政机关或者依据宪法拥有直接立法权,或者经立法机关特别授权拥有委任立法权。在这里,所谓行政法规是从狭义意义上来界定的,就是指中央行政机关制定的法律规范;而行政规章则指中央政府各职能部门制定的法律规范。在当今世界各国,行政立法在行政法律规范体系中占有越来越重要的地位。事实上,在我国,由行政部门制定的行政法律规范在数量上远远超过其他部门立法。
　　4.地方性法规、规章、自治条例和单行条例
　　这包括根据宪法和相关法律,拥有立法权的地方权力机关与行政机关制定的各种关于行政管理的法律规范。在我国,根据宪法与地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定，省(自治区、直辖市)的人民代表大会及其常务委员会、省(自治区)人民政府所在地的市和经□□批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规;省(自治区、直辖市)、省(自治区)人民政府所在地的市和经□□批准的较大的市的人民政府可以制定地方性规章;民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。所有这些地方性立法中,相当大的一部分涉及地方性行政权力及其运行方面的规范，属于行政法律规范的范畴。
　　5.法律解释与国际条约
　　法律解释是指对上述行政法律规范具有法定解释权的有关国家机关对有关法律作出的、有法律约束力的立法性解释和说明。法律解释通常可以分为立法解释、司法解释与行政解释等几种,其权限范围、运用方式各有不同。但是,这些解释往往具有与所解释的法律规范同样的约束力,因此也是行政法律规范不可忽视的组成部分。此外,一国政府所签订、加入或承认的国际条约,其中许多涉及国家行政权力及其运行,如各种关税管理协定、有关行政管辖权以及行政公共关系的国际公政法律规范的组成部分。约等,这些在该国国境之内同样具有法律规范功能,因而也成为一国行值得强调的是,除了上述明显地属于法律范畴因而可以直接称为行政法律规范的各种行政规范之外,还有一些行政规范,它们不属于正式法律范畴,但却具有与上述行政法律规范同样的功能与运行机理,如由不具有立法权的立法机关或行政机关所制定的各种规定、纪律、办法、实施方法等。毫无疑问,这种现象是我国现行立法体制的产物。但是,同样明显的是,这些常被国内学术界称为“红头文件”的政策规定大部分与地方行政管理活动有关，具有与正式法律规范相类似的,甚至往往是更为直接、更为有效的行政行为规范功能。把这些与行政管理有关的“红头文件”纳入行政法律规范的范畴既符合我国现实,也是实现行政管理规范化的必由之路。
　　(二)行政法律规范的基本功能
　　所谓行政法律规范的功能,就是行政法律规范在行政管理活动以及在整个国家社会生活中的影响与作用。行政法律规范作为一种特殊类型的行政规范,具有其特殊内在属性,在行政管理活动中有着不可替代的地位与作用。具体来说,行政法律规范主要承担与实现下列基本功能。
　　1.规范与控制功能
　　规范与控制功能是行政法律规范最基本的功能。宪法、法律等不同层次的行政法律规范相互配合,在遵照严格的法律效力等级原则的前提下,对行政系统的权、组织与运行原则、活动程序、方式和技术手段都做了明确规定,为国家行政管理各项职能的行使与实现确定了必要的准则。这些准则为各种行政关系与行政行为提供了运行的依据，使国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能的过程中有法可依。另一方面,为确保行政权力得到合法行使和行政管理职能得到有效履行,相关行政法律规范还制定了对违法乱纪行为和破坏行政管理活动行为的行政处分、处罚与法律制裁措施等有关规定。这既确保了行政管理活动有法可依,又保证了有法必依与违法必究,从而使得各级行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、履行行政管理职能过程中知道自己应该做什么,不能做什么。也就是说,行政法律规范对行政管理行为发挥着必要的规范与控制作用,确保行政管理系统及其运行过程走上法制化道路。实践证明,不受制约的权力,或者说缺乏规范与控制的权力就是绝对的权力;绝对的权力导致绝对的腐败。为此,把行政管理纳入法制化轨道,是近代以来世界各国政府发展的基本目标与趋势所在。
　　2.组织与调节功能
　　行政系统作为一种复杂的公共权力组织系统,同时也是一个大型协作系统。这就需要系统的组成部分之间具有明确、合理、规范化的专业化分工与合作体制。行政法律规范正是这种体制得以形成的制度前提与保障。一系列相互补充的行政组织法律规范明确规定了行政机关的组织设置原则与依据、职权结构、组织结构、人员编制与法律地位以及机构的设置、变更与撤销程序,规定了国家公务员的选拔与任免、权利与义务、考核、培训与奖惩以及工资福利待遇等方面的管理规范。一方面,这些规范对于建立一个组织与人员结构合理、精简高效的行政组织与人事系统提供了法律规范保障,为行政管理职能的正常履行提供了组织保证。另一方面,这些行政法律规范也为行政管理活动过程中常常出现的各种组织与人事关系纠纷的解决提供了调节依据，有助于形成协调一致的行政组织关系与人事、人际关系。
　　3.改革与稳定功能
　　国家行政管理活动作为一种公共权力运行方式,作为一种基本政府职能活动,它必然要随着社会环境与国家民众需求内容的改变而进行不断的调整。行政法律规范体系作为国家意志的制度化体现形式，一方面,它通过各种法律规定,要求行政系统及其运行过程要以国家与民众的利益要求为核心,因而要为确保国家与民众利益要求的实现而随时调整自身的职责权限与运行原则,实施与社会环境和国家意志转变相适应的行政改革。也就是说,行政法律规范对必要的行政改革而言构成一种制度保障与推动力量。另一方面,一旦改革取得进展,它一般会以法律规范的形式予以制度化。通过制度化赋予改革以法律效力,既是各项行政改革取得合法化地位的一种必要的授权与确认机制，也是改革成果得到巩固的必要途径和手段。与此同时,行政法律规范还有一个相关的重要功能,就是行政系统稳定性功能。虽然行政系统以及行政管理过程随时面临着改革的需求和必要性,但是,作为一种国家权力体系,无论是其组织结构,还是其运行原则与过程,都需要保持必要程度的连续性与稳定性。事实上,行政法律规范所具有的相对稳定性特征正是近现代国家力求实现行政管理法制化的基本原因之一，而法制化过程也正是各国追求行政管理系统及其运行过程的连续性和稳定性的规范体现。当然,如此一来,如何正确处理好改革功能与稳定功能的关系,就成为行政管理法制化过程中必然要面临的一个问题。事实上,这也正是现代各国行政系统及其运行过程中面临着的一个越来越棘手的难题。
　　二、行政道德规范的内容构成与基本功能(一)行政道德规范的内容构成
　　在社会的不同历史发展阶段和同一发展阶段的不同国家,行政道德的内容构成都会有所不同,甚至存在本质性的差异。不过,就当今现代社会而言,随着公共行政及其相关理念的产生,各国行政道德尽管仍存在着或多或少的差异性,但相同的成分已日益增多。总体上,就内容结构而言，行政道德体系可以分成行政道德准则与行政道德具体规范两个部分。
　　1.行政道德准则
　　行政道德准则是行政道德体系中最高层次的道德准则或说根本准则,它是特定行政道德体系的实质与根本所在,体现了特定行政管理系统的基本价值追求。因此,它既是行政道德体系的灵魂,贯穿于整个行政道德体系各个层面与运行过程,也是把特定行政道德体系与其他道德体系区分开来的关键与根本依据。在不同性质的行政系统或同一行政系统的不同发展阶段,其行政道德原则的构成一般不同。作为一个社会主义国家,我国行政道德体系最基本的准则就是“为人民服务”。这是由我国国家行政系统的性质所决定的。在我国,一切国家权力属于人民，行政系统及其工作人员的权力是由人民赋予的,行政权力只能用于实现人民的意志,服务于人民的需求。行政人员必须为人民服务，作人民的公仆。为人民服务准则构成我国行政道德体系的基础与灵
　　魂，在整个行政道德体系中占据主导地位,其他具体的行政道德规范都是其具体体现与展开。
　　2.行政道德具体规范
　　行政道德具体规范的内容十分丰富,但主要有以下几个方面:(1)勤政。也就是要忠于职守,勤奋工作,尽职尽责,做到勤政为民。古人说,在其位,谋其政。这是行政职业道德的核心规范,也是为人民服务准则的最基本规范要求。原因很简单,从最一般的意义来说，行政管理就是管理和服务,勤政就是要搞好管理与服务,保证行政系统的正常运行，确保行政效率的提高。具体地讲,这要求行政机关及其工作人员做到:一要有坚定的政治立场,忠于国家,拥护政府;二要忠于职守,认真负责,努力工作;三是要确保行政质量,促成行政效率的持续提高。为此，就要求行政人员既要努力学习与钻研业务,不断提高自身素质,又要勇于创新,积极进取。
　　(2)廉政。也就是国家行政人员要廉洁奉公,要清白行政。在古今中外的行政史中,“廉政”始终是一条基本从政规范要求。宋代著名清官包拯曾说过,“廉者,政之本也,民之表也;贪者,政之祸也,民之贼也。”①“廉者昌,贪者亡”也成为我国自古以来具有深刻伦理价值的古训。其实,在现代中国,党与政府一直强调廉政建设的重要性。要实现廉洁奉公,就需要做到以下基本要求:一要严守法纪,不贪赃枉法。就是国家行政人员应该严格遵守国家法纪;不得利用职权,谋取个人私利,贪赃枉法。二要秉公执政,不假公济私。就是国家行政人员要立场坚定,是非分明,主持公道,在履行管理职责过程中应当秉公尽责,正大光明;在提供公共服务过程中要一视同仁,不偏不倚。三是要厉行节约,反对铺张浪费。国家行政人员要树立公仆意识与为纳税人服务的意识。在履行公务过程中,要本着为纳税人省钱的思想,勤俭节约,反对奢侈浪费,不得摆阔气,不讲排场,不铺张浪费,不慷国家与人民之慨。
　　(3)遵纪守法,依法行政。法为国之纲本。国家行政机关及其工作人员肩负维护与执行国家政策与法律、确保社会组织与民众遵纪守法的重任。为此,要求国家行政机关及其工作人员首先做到遵纪守法,做到依法行政,以身作则。具体地,就是要求:一是任何部门及其工作人员都不得“以言代法”,“以权凌法”。行政机关及其工作人员必须在法律规定的范围内履行职责,执行公务,做到依法行政。二是国家行政机关及其工作人员都必须严格执法,不得玩忽职守。作为国家法律的执行者,行政机关和行政人员必须严格执法,敢于主持公正,维护法律的尊严。三是行政机关及其工作人员要严以律己,为人表率。孔子说,“其身正,不令而行;其身不正,虽令不行。”①他又说,“君子之德风,小人之德草。草上之风必偃。”②这就是说,执政者德行高低不仅决定着政令通畅有效与否,而且决定着民风好坏。正所谓“己所不欲,勿施于人”,凡是要求人民群众做到的,法律的执行与维护者首先必须自己做到。
　　(4)实事求是,科学行政。实事求是,一切从事实出发,按照客观规律行使行政权力,从而实现科学行政,是国家行政机关和行政工作人员在履行公务时应该遵循的一项基本道德规范。这也是我们党的思想路线和光荣传统。其基本要求包括:一要重视调查研究,尊重客观事实。无论是制定、执行法律政策,还是处理具体日常事务,国家行政机关及其工作人员都应该忠于事实。在工作中必须深人实际,进行周密细致的调查研究,在准确掌握相关信息资料的基础上,根据事物与环境的真实情况来采取相适应的工作对策。为此，行政机关和行政人员必须反对弄虚作假,不说空话、假话、谎话,不搞形象工程,不做表面文章。二是要坚持真理,敢于纠正错误。人无完人,孰能无过?国家行政机关及其工作人员作为人民的利益实现组织和公仆,其一切行政行为都应该合乎人民的公共利益。一旦发现自己的言行有差错,就必须敢于承认,勇于纠正。对于其他部门或行政人员的错误行径也要敢于采取适当的方式予以揭发,使其得到纠正。三是要正确处理意志力与科学的关系。尊重事实,实现科学行政,并不是要求行政机关和行政人员处于一种完全被动的地位,成为教条主义者。事实上,事实与真理永远是相对的,而客观资源(包括时间、人力、财力、物力与智力等)总是有限的,这就要求行政机关与行政人员要充分发挥想像力与创造力,积极主动地行使行政权力,履行行政职能,而不能过于僵化,走形式主义。当然,另一方面，行政机关与行政人员也要反对主观臆断,更要反对完全脱离事实的主观唯心主义。
　　(5)热情待人,协调行政。行政系统是一个整体协作系统,行政管理职能的有效履行一般需要系统内外相关组织及其工作人员之间的相互配合与共同努力,行政管理效率的高低在很大程度上取决于行政系统内外关系能否实现协调一致。为此,热情待人,形成协调一致的行政组织关系与行政公共关系,构成行政道德规范的基本要求之一。其具体要求主要有:一要密切联系群众,尊重人民的合法权益,形成良好的政群关系。行政管理最终是要为人民服务,这就要求行政机关及其工作人员既要热爱人民,尊重人民及其合法权益,又要相信人民,密切联系人民群众。只有如此,才能真正做到急人民之所急,想人民之所想，为人民办实事,进而形成良好的政群关系。二是宽厚待人,形成良好的组织工作关系。在一个组织内部,既要尊重上级的权威,自觉服从上级的正确领导,同时也要尊重下级和同事。在工作过程中,要以事业为重,顾全大局,认真听取不同意见,要团结所有组织成员,形成协调一致的内部人际关系与工作关系。三是要协调友邻,形成良好的部门间关系。不同行政组织、部门之间虽然分工与职责不同,但却都是从不同角度履行行政管理职能,共同实现为人民服务这一最终目标。而且，行政系统是一个协作系统,一个部门职责的有效履行往往需要其他部门的协同配合。因此,在与其他部门及其工作人员相处时,决不能以邻为壑,各自为政,而是要从整体出发,从全局出发来处理问题，相互之间既要分清职责，又要协同处事,共同推动行政管理职能的有效履行。
　　(二)行政道德规范的基本功能
　　所谓行政道德规范的功能,就是行政道德规范在行政管理活动以及在整个国家社会生活中的影响与作用。作为一种道德规范,行政道德规范在确保行政管理职能得到合法、有效履行,维持良好的行政内部
　　1.导向和约束功能关系与公共关系,促成良好社会风气等方面都有着不可替代的功能。
　　行政道德规范为行政机关及其工作人员确定了道德的行政行为规范,使他们意识到哪些行为是符合道德要求的,哪些则是不道德的,从而把行政机关和行政工作人员的行为导向行政道德所要求的方向,使他们的行为符合行政道德规范。同时,行政道德规范通过行政主体基于内心信念和道德评价来约束自身的言行,使他们不做任何不符合行政道德要求的事情。如同其他道德规范一样,道德原则与规范一旦内化为行政主体的内在信念与行为模式,就会产生长期的自我约束力,具有持久的影响力。
　　2.自我调节功能
　　在行政管理过程中,在行政管理主体之间、行政主体与其他主体之间总会产生各种矛盾和利益冲突。对这些矛盾与冲突,除了依靠法律规范调节之外,大量的关系与冲突需要通过行政道德规范来加以解决。比如,在行政管理过程中,上级的命令与国家或人民的利益之间,个人的合法权益与组织的或国家的公共利益之间,所有这些方面常常会出现冲突。这也许是由于既有的法律规范尚不完善或不合理。在这些情形下,我们就只有依靠行政道德规范来调节和解决矛盾与冲突。而且，相对于行政法律规范方式而言，行政道德调节还具有难以替代的优势。它是一种软调节,主要通过社会舆论与道德良知等内心信念机制进行调节,因而带有自愿性与自我调节性。一旦由他律转化为自律,往往会使行政行为主体在解决矛盾与冲突方面取得更为积极主动的良好效果。
　　3.示范与激励功能
　　由于行政管理道德在整个社会职业道德体系中处于较高层次,对其他类型的社会道德规范的形成与发展会产生较为明显的影响和示范效应。行政机关与行政人员由于在社会生活中的特殊地位，其道德风尚、所作所为，都会影响和感染其他社会组织与公民个人，对社会道德风尚起到潜移默化的作用。如果政府所倡导的行政道德规范,行政机关及其工作人员都能身体力行,以身作则,就能产生表率作用,带动社会改善民风,提高整体道德水平。同时,行政道德规范通过树立道德榜样或建立理想的行政角色模型,并经由教育等社会化途径激发行政机关及其行政人员把这些榜样或理想模型作为实现自身价值的标准,可以激励行政机关与行政工作人员自觉地做到勤政为民,廉洁奉公。在我国,树立焦裕禄式行政官员的正面榜样以及张青山、刘子善一类行政官员的反面典型,目的就在于发挥行政道德规范的激励功能。
　　第三节依法行政与以德行政及其相互关系
　　一、依法行政及其重要意义
　　依法行政或说行政法治,是近代民主国家与公共行政意识产生之后逐步形成的一种公共行政原则与社会管理模式,也是我国近些年来行政管理发展的基本价值模式或方向。如何理解依法行政,并促成其尽快实现,也就成为当代中国行政学面临的主要课题之一。
　　(一)依法行政的含义
　　依法行政,又称行政管理法制化或行政法治。关于行政管理法制化的典型理解是:“所谓行政管理的法制化,就是说行政管理要通过法律加以稳定和巩固,使整个行政管理工作真正做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。用法律手段,即以立法的形式,来保证和维持行政管理的权威性与行政效能,做到在行政管理中真正靠法治,而不是靠人治。”①行政法治概念的典型解释是:“行政法治是指行政机关及其工作人员管理国家公共事务的行政权力必须依据法律而获取与行使，不得恣意妄为的一种公共行政的普遍原则和社会控制方式"②,“行政法治是法治的重要环节,也是法治的重点和难点”。至于依法行政,有一种观点认为,“依法行政的一般性解释是:在三权分立的国家政治体→
　　制格局中，公共行政权力主体即狭义的政府,应当依法设定和实施行政行为。至于对法的解释则在不同的时期、不同的国家有不同的理论与实践。但法的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在"①;“依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值标准”②。当然,这一界定明显地是从理论分析角度,并把依法行政看成是一种从资本主义政治理论与宪政基本原则出发来理解这一概念的结果。结合依法行政理念在国内学术界的理论沿袭,要掌握这一概念,就应该从以下几个方面进行理解:
　　1、依法行政是一种民主宪政原则
　　依法行政作为一种原则，其直接要求是行政权力要在法律限定的范围内运行。法律是国家意志的体现,在现代民主国家,法律也就是人民共同利益与意志的体现。这实际上就是要求国家行政管理活动要符合人民的共同意志与利益要求。因此,近代以来逐步形成的依法行政
　　原则本质上是一种民主原则。
　　2、依法行政是一种行政管理模式
　　体现。这意味着国家行政机关与行政人员管理国家事务、公共事务序、方法等都应该以法律规范作为依据、工具和保证,而不得擅自为。与行政机关内部事务和提供公共服务的过程中,其职责权限、工作程行政的核心与精髓在于法律规范的规范性与约束性作用。它必须遵循法律至上以及法律面前人人平等等法治原则。其实这也正是法治原则依法行政其实就是法治或说依法治国模式在行政管理领域的具体
　　3.法律规范的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在无论是作为一种民主宪政原则,还是作为一种公共治理模式,依法与模式不同于其对立面-人治原则与模式的本质特征所在。
　　综合以上含义,我们可以对依法行政这一概念定义如下:依法行政是法治在行政管理系统及其运行过程中的体现,是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中,其职责权限、工作程序以及方法都必须以法律规范作为依据、工具和保证的一种民主宪政原则和行政管理模式。
　　(二)依法行政的基本内容
　　依法行政作为一种行政管理模式,它是法治原则在行政管理领域的具体表现。一般地,它主要包括行政管理意识的法制化、行政职权的法定化、行政编制的法定化、行政程序的法定化、行政责任的法定化等几方面基本内容。
　　1.行政管理意识的法制化
　　行政管理意识的法制化其实是要求建立与依法行政模式相适应的行政文化环境与行政组织风气。行政管理活动是要通过具体的行政行为来加以实施的。行为主体是否具有法治意识,尤其是法律至上与法律面前人人平等的思想与行为意识,是依法行政得以实现的文化与思想前提。而行政主体的思想与行为意识是在行政文化的社会化过程中形成的,并要受其所在部门组织风气的制约与影响。因此,依法行政的首要内容就是要促成与培养相适应的行政文化环境和行政组织风气。
　　2.行政职权的法定化
　　行政职权的法定化就是指行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确授予与规定。一方面,行政主体的职能要有明确的规范。这包括该主体管什么、管辖范围、与其他主体之间的分工关系及界限等内容。另一方面,还要遵循事权一致原则,通过法律规范形式赋予行政机关和行政人员以相称的管理权力。其中，权限大小与管辖范围以及各种权力关系都应该有明确的规定。
　　3.行政编制的法定化
　　行政编制的法定化也就是指行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。一方面,行政机关的设立必须有法定依据,一般是由宪法与政府组织法等效力等级很高的重要行政法律规范加以规定;另一方面,行政机关的规模大小、级别以及人员定额、岗位结构等,也要有相应的法律依据。当今各国主要是以行政编制法、国家公务员法等国家基本法律的形式对行政编制加以规范。
　　4.行政程序的法定化
　　行政程序是行政机关与行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中所遵循的一系列具有时间上的衔接性的行为步骤、方式与过程的集合。为确保行政行为的公开性与透明度,避免行政权力的滥用,同时促成行政行为的科学化、合理化,对行政程序予以规范化、制度化,构成依法行政的又一项基本内容和要求。
　　5.行政责任的法定化
　　权责一致是现代管理学的基本原则和要求。现代行政管理也不允许只行使权力并享受相关权利而不承担相应的行政与法律责任的现象发生。依法行政模式要求在法律规范上明确体现这一原则,即通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义务所应该承担的行政与法律责任作出明确、具体的规定,这就是所谓的行政责任法定化。行政责任法定化的实质是要建立起责任行政机制，实行问责制,即对没有履行法定责任的行政机关或工作人员追究法定责任,包括要求他们辞职,给予纪律处分,直至追究刑事责任。这既是依法行政模式的基本要求,也是这一模式得以实现的根本保障机制。
　　(三)依法行政的作用与意义
　　依法行政作为一种宪政原则与行政管理模式,也是进人新世纪以来中国政府发展的基本方向。这一模式的建立与完善,对于现代国家民主和市场经济的发展,对于行政管理改革的巩固与完善,都有重要的作用与意义。
　　1.依法行政是现代国家民主,尤其是行政管理民主发展的前提与保证国家民主或是行政管理民主,其实质都在于要使公共权力的运行能真正体现人民的共同利益与意志。在现代国家，人民利益与意志的直接与集中体现形式就是各种法律规范。而依法行政的核心就是要保

　　持行政法律规范的规范性与约束力,确保行政管理活动在法律规范限定的范围内合法合理地进行。这就从根本上确保了行政管理活动民主化的实现。与此同时,现代行政法律规范还规定了公民和社会组织直接参与行政管理过程的途径、方式与权利保障手段,这也构成行政管理民主化的一种重要形式与推动力量。
　　2.依法行政是市场经济发展的客观要求与保证
　　市场经济是一种法制经济,也是一种强调权利与义务对等的经济形态。它要求政府作为公正的裁判,制定与维护社会普遍遵从的、以法律规范形式体现出来的各种“游戏规则”,如公平竞争、等价交换、第三者权威仲裁等。同时,它也要求在所有游戏规则的运行过程中实现“在法律面前人人平等”这一更为基本的法制规则。①正因为如此,市场经济的发展就离不开“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”的国家政府,要求政府作为市场法律秩序的建立者与维护者,确保市场经济有序发展。但是,为确保“在法律面前人人平等”这一市场经济发展的基本要求与原则能得以实现,又要求政府行为具有公正性。对于作为政府的一部分,并且地位日渐突出的行政系统而言,实现依法行政、公平行政,也就成为市场经济顺利发展的客观要求和保障。
　　3.依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择权力作为一种社会存在,本身具有强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性,②如果没有法律规范的限制，就很有可能出现滥用权力、腐败,乃至于独裁的现象。而且,公共行政系统与社会、与公民发生着最直接、最经常、最广泛、最具体的关系,事实上，在现代社会，公民从生到死的全部生活都与公共行政系统履行的管理与服务职能密切相关。③从这个角度来说,社会与公民受到行政系统侵权的可能性也就最大。更为重要的是,由于法律规范的规定总是相对抽象的、原则性的,法律的适用也经常是模糊的、有争议的。事实上，作为执法机关的行政系统因而也就拥有了自由裁量的巨大空间,也就拥有了权力不断扩充的极大可能性。正因为如此,第二次世界大战以来,如何控制迅速扩张的公共行政权力,就成为各国政府与社会面临的一个基本宪政问题。迄今为止,实行行政权力法制化,促成依法行政，仍然是解决这一问题的最佳选择,至少是必不可少的途径选择。
　　4.依法行政是推进与深化行政管理改革的有效途径
　　由于社会环境的不断变迁,尤其是20世纪70年代中后期以来,行政管理改革一直是各国政府面临的共同问题。依法行政正是推动与深化行政管理改革进程的重要力量与有效途径。一方面,已有的各项相关行政法律规范要求行政系统及其工作人员能够不断调整自身的职责权限、管理与服务的程序、方式和方法,以便能够适时满足社会与公民日益变更的利益要求。这也正是各国行政管理最基本的改革动机。各种确保行政管理合法合理化的法律规范以及要求行政系统在法律规范范围内履行管理与服务职责的法治体制和原则是形成这种动机的制度与法律保障。另一方面,行政改革要想取得合法权威与地位,也需要实现改革方案的法制化和改革过程的合法化。在行政管理改革过程中形成的成果最终要依靠不断建立与健全行政法律规范体系来巩固与稳定。正因为如此，当代各国改革实践表明,一项成功的改革都是从制定与实施新的行政管理法律规范开始的。而几十年来的改革经历则表明,改革缺乏足够的法制化支持和缺乏应有的法律权威,是我国长期以来政府改革方案往往难以得到有效贯彻落实,政府改革总体效果难以达到理想目标的重要原因。这也正是进入新世纪以来我国政府把实现依法治国、依法行政作为我国政治与政府战略发展目标的根本原因。
　　二、以德行政及其重要意义
　　(一)以德行政的含义以德行政是以德治国的国家治理原则和模式的一个核心组成部
　　了政府以来,德治观念就已经产生，并且在不同历史阶段和许多不同国然而,德治作为一种治国模式并不是今天才有的。自人类社会有家都有实践的尝试与经历。
　　在古代西方国家,较为有名的是柏拉图的“哲学王”思想以及由他主持的在一些古希腊城邦国家进行实施的历史传说。在古代中国,主流的治国理念就是儒家的民本思想,把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果,而民心之向背取决于仁政、德治,即所谓君以仁施政,臣以德治国。这就要求治国者要以个人的人格修养来实现治国理想。孔子认为,“道之以政,齐之以刑,民免而无耻。道之以德,齐之以礼,有耻且格。”①意思是说,以行政手段引导民众,以刑罚来整顿、约束民众,虽然可以使民众暂时免于犯罪,但却无法使他们树立以犯罪为耻的观念。如果用道德来引导民众,用礼仪来规范民众,民众就会树立以犯罪为耻的观念,自觉地端正自己的行为。他又认为,为政者“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从”。②“苟正其身矣,于从政乎何有?不能正其身,如正人何?”③很明显,孔子认为德治高于刑律,治国的过程应该是一个道德感化的过程。在他看来,君臣之间不是靠法制与权力,而是要靠礼、忠、信等德行来维持:“君使臣以礼,臣使君以忠”。④孟子重在讲仁政,对礼治也很看重,而荀子则基本是围绕礼来展开其政治思想的全部内容。这样,德治,既包括统治者自身如何受制于礼,为政以德,又包括如何对被治者齐之以礼,道之以德,以保证国家与社会秩序的有序运行,构成中国传统的主流治国理念。不过,在儒家思想中,德治的实质在于维护封建王朝的统治。
　　实际上,以德行政作为一个公共行政学概念的提出,是较近期的事情。在西方,强调行政管理的道德化、伦理化是从20世纪60年代尤其是在70年代中后期开始的。当时,由于政府尤其是公共行政系统的职能规模的不断扩大及其对社会生活干预程度的不断深入,行政权力不断扩张,政府失败尤其是政治腐败的丑闻使得各国政府面临着严重的政府信任和道德危机,行政道德立法也因此被列入各国立法议程。在这种情况下,加强行政机关及其工作人员的道德修养建设,实现行政管理活动的道德化、伦理化,也就成为这些国家行政系统及其工作人员不得不日益重视与采取的行政管理原则与模式选择之一。而在当代中国,尽管有着悠久的德治传统历史,新中国成立以来也一直强调社会主义道德建设,但是,以德行政无论是作为一个政治与行政管理术语,还是作为一种治国原则与模式,都是随着以德治国这一重要治国方略的提出才逐渐在国内行政管理理论与实践中得到重视的。在2000年6月召开的中共中央思想政治工作会议上,在有关领导人的讲话中首次正式使用了“德治”这个概念。认为法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为,德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟;道德规范与法律规范应该互相结合,统一发挥作用。随后,2001年1月在全国宣传部长会议上，有关领导人进一步明确提出了“以德治国”的战略决策。强调我们在建设有中国特色社会主义,发展社会主义市场经济的过程中,要坚持不懈地加强社会主义法治建设，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设,以德治国。在这里的“以德治国”概念中,已经包含了“以德行政”的理念。事实上,由于行政管理活动在整个国家政治社会生活中的地位,以德治国的核心就是以德行政。
　　综上所述,所谓以德行政,是德治在行政管理系统及其运行过程中的体现,是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中,其思想和行为必须受到行政道德规范的约束、按照行政道德准则和具体的行政道德规范文明行政的一种行政管理模式。
　　(二)以德行政的内容
　　以德行政包含以下几个方面基本内容:
　　1.行政机关和行政人员要以德修身
　　用中国古代德治思想的语言，以德行政首先就是要实现行政机关及其工作人员的“内圣”。中国古代德治思想就是儒家所谓“内圣外王”的治国理念,即以圣人之德行王者之政。具体而言,这包括八个方面的内容或阶段:格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下。其中,前面五个阶段讲的都是统治者实现自身完善或说内圣化过程。很明显,“内圣”是“外王”的基础,是实现德治的前提、出发点与根本所在。也就是说,要实现以德行政,行政主体首先需要成为一个具有较高道德水平的人。在当代中国,这就要求行政机关及其工作人员坚持做到勤政为民,廉洁奉公,在遵守社会主义行政道德规范方面身体力行。
　　2.行政机关和行政人员要以德服众
　　以德服众也就是要求行政主体在行政管理过程中身体力行行政道德规范,为人表率,树立良好的道德形象,成为先进思想道德的引导者和模范的实践者。孔子说,“下之事上也,不从其所令,从其所行。上好是物,下必有甚者矣。故上之所好恶,不可不慎也,是民之表也"①;“其身正,不令而行;其身不正,虽令不行”②。他又说,“君子之德风,小人之德草。草上之风必偃。”一般地,如果行政主体能够做到勤政廉洁,表现出良好的道德风尚,尽管或许达不到孔子所说的良好效果,但是,从现代管理学的角度来看,这必定会增强管理者的道德权威与影响力,对行政管理职能的顺利履行有正面的影响。相反,如果行政机关政风败坏,行政人员道德素质水平低劣,不仅不可能实现公正、合理、有效的行政管理,还会对社会风气造成恶劣影响。
　　3.行政机关和行政人员要以德行政,行德政
　　行政职能的履行围绕着为人民服务这一基本行政道德准则展开。“1所谓行德政,就是要廉洁奉公,勤政为民,确保行政权力的行使和“以民为本”的德政思想其实正是中国古代思想家与政治家几千年来追求的政治理想。它源于中国有史可查以来最早的史书《尚书·大禹谟》中所说的“民惟邦本”,意思是只有民众才是国家的根本。其典型观点是孟子的“民为贵,社稷次之,君为轻"思想。当然,这种民本思想并不是现代意义上的“以民为本”,更不是人民当家做主人的意思,而是指在关心民生的前提下使老百姓拥护统治者的统治,以维护统治者→
　　的长治久安。因此其最终目的不在民,而在于维护君主的统治。原因很简单,正如唐太宗谏臣魏征所言,“君,舟也;人，水也。水能载舟,亦能覆舟。”①在君主们看来,以民为本,就是应推行顺应民心的政策以争取民众的衷心拥护,取信于民。在现代行政管理过程中,行政系统及其工作人员只有以德行政,行德政,全心全意为人民服务,才能取得民众的信任和支持。
　　4.建立与形成良好的社会道德环境
　　公民道德建设是以德行政的基础。只有首先成为一个有道德的公

　　(三)以德行政的重要意义有较高水平的道德素质的前提,也是以德行政的重要保障。德规范。我们要以此为基础,弘扬爱国主义精神,以为人民服务为核我国指导道德建设的纲领性文件。《纲要》要求在全体公民中宣传,实法,引导公民树立正确的世界观,人生观、价值观,努力提高公民道德素武”爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”20字基本道义法律规范相协调,与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系。行政主体的道德修养是在社会化过程中初步形成的,一个良好美德教育,引导人们在遵守基本行为准则的基础上,追求更高的思想道共中央印发的《公民道德建设实施纲要》(以下简称(纲要》)是现阶段民,才能进一步成为一个有道德的行政管理人员。公民道德建设的基心、集体主义为原则、诚实守信为重点,加强社会公德,职业道德和家庭本出发点,就是从全体公民的实际道德水平出发,运用切实有效的方质,培养有理想,有道德、有文化、有律的公民。在我国,2001年,中的社会道德环境既是良好的行政道德体系形成的基础,是行政主体具德目标。为此，我们还需要建立与社会主义市场经济相适应、与社会主政具有其他战略选择所不具有的一些基本特点,在克服传统行政管理作为现代政府治理原则与治理模式的一个基本组成部分,以德行体制的一些固有弊端,促成行政管理活动的进一步合理化方面发挥着日益重要的作用。
　　1.以德行政有助于行政管理活动的规范化、合理化
　　与行政法律规范相类似,以德行政也可以通过特定类型的行政规范来约束行政机关与行政人员的行为,促成行政行为的规范化、合理化。行政道德规范既是在长期的行政活动过程中形成的,也是一种合乎人们理性的规范。如同其他道德规范一样,道德原则与规范一旦内化为行政主体的内在信念与行为模式,就会产生长期的自我约束力,具有更为持久的影响力,将行政机关和行政人员的行为约束在理性的范围内。事实上,以德行政与依法行政是现代国家行政管理活动实现合理化、规范化相互补充的两种不同类型的治国方略,是实现行政行为规范化的两种不可或缺的途径。
　　2.以德行政有助于增强行政管理者的责任意识
　　在现代工业化时代,政府官僚系统是一个庞大的机器,该机器按照一定的复杂规则组合而成,机器的运行依靠法律性规则予以保障,各部分之间的关系也是制度化的,不可随意变更。行政机构中的每一机关与公职人员都是这个庞大齿轮上的一个轮牙,其自身没有主动性和判断是非的能力,处在一种完全被动的状态之下。但是,在实现高度强制性的规范化的同时,这种官僚制行政管理体制也带来了一些明显的弊端。其中,尤其突出的是,不求有功、但求无过的思想和行为在行政过程中表现得极为突出。例如，我们可以制定一系列规则对滥用行政权,行政越权作出规定并设立新的制裁规则,但是,我们往往很难对放弃职权的不负责的行政行为作出具有实质意义的规定,当然,有些放弃行政职权的行为是可以规定并追究责任的，但绝大多数放弃职权的行为无法寻找到客观标准。然而,以德行政通过激励功能的发挥,将会极大地增强行政管理者的责任意识。因为通过以德行政能够培养行政理者一种非常强烈的社会责任心和行政责任心,以勤政为民、廉洁奉公等行政道德规范严格要求自己,就会把自身融于行政权力的运行过程中,充分发挥自己的主观能动性,积极履行行政管理职能。
　　3.以德行政有助于社会风气的优化
　　如前所述,为政者的道德及其风气对老百姓的道德和风气有很大影响。实践证明,“上行则下效”、“身教重于言教”是合乎道德运行规律的。这一规律古代适用,今天也适用。当今的行政道德状况对整个社会风气具有同样的影响力。从我国社会主义市场经济建设的过渡时期来看，所谓道德滑坡、社会风气败坏,恰恰是从“官倒”、贪污腐化、以权谋私开始的。因此,党的十四届六中全会强调,加强精神文明建设首先要搞好党风。把搞好党风作为精神文明建设的关键和重点,这是中国共产党一贯倡导并坚持的一个重要思想,认为为促进社会风气的进步,首先必须搞好党风,特别是要求党的各级领导同志以身作则。并且强调,端正党风,是端正社会风气的关键。行政道德与党风有密切的关系。行政道德是党风的内在本质要求,也是党风的重要体现。同时,行政道德还直接影响社会各个行业的职业道德建设,对纠正行业不正之风有着重大作用。行政管理者的道德行为和道德风貌不仅为社会大众所关注，而且直接对社会大众起示范效应和导向作用。
　　三、依法行政与以德行政的相互关系
　　依法行政与以德行政是两种不同的行政管理原则与管理模式,有着不同的内容与特点,它们既相互区别又相互联系。
　　(一)依法行政与以德行政之间的区别
　　作为现代行政管理活动中出现的两种管理原则和模式或说策略，依法行政与以德行政具有许多明显不同的地方,存在着鲜明的差异性。它们之间的区别主要表现在以下几个方面:
　　1.形成的理论依据不同
　　纯粹的法制观念是建立在性恶论这一伦理哲学基础之上的。根据这一哲学理念,人性至少是不值得予以过多的期望的。普通人既不是天使，政府官员也不是圣人。因此,行政权力如果不受到法律规范的严格约束与限制,就必然会导致权力的滥用与腐败,甚至出现独裁;为了确保行政权力的合法合理化,就必须尽可能地实现法律规范化。为此，以韦伯为代表的近现代西方行政学者构建起了以规范化、法制化、非人格化为基本特征的现代官僚政府体制,其核心价值就是要实现依法行政。与此不同的是,现代行政伦理学,乃至于传统的德政思想却抱有更为乐观的人性观点。中国传统的德政、德治观正是建立在“人之初,性本善"这一性善论基础之上的,认为人具有自我觉悟、自我行善的可能性,认为道德教化可以比刑罚具有更好的效用。比如,孔子就认为，“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻有格。”①上个世纪70年代以来方兴未艾的西方行政伦理学也认为,培养行政人员的道德素质与道德想像力②是实现责任行政,促成行政管理过程合法合理的基本途径之一。事实上,我们不难发现,这两种理论依据都是不全面的,现代管理哲学一般认为,人是复杂人,既非完全的善,也非完全的恶。因此,行政法律规范与行政道德规范的这些早期的所谓理论依据都是片面的;只有把这两种理论结合起来,才能形成较为全面的有关人性的认识。
　　2.运行的手段与内容不同
　　依法行政主要是依赖于行政法律规范的强制力来实现对行政权力及其运行过程的约束与控制。为达成这一目的,它主要包括行政管理意识的法制化、行政职权法定化、行政编制法定化、行政程序法定化、行政责任法定化等几方面基本内容,尽可能地实现行政管理过程的法制化、规范化。与之相反,以德行政则试图运用行政道德规范来约束与调节行政主体的权力行为。为此,它主要是通过激励与建立有助于行政道德素质培养的各种行政组织制度这两个途径来培养与提高行政主体的行政道德素质,鼓励行政主体以德修身、以德服众、以德行政和促成良好的行政道德环境,从而构成以德行政的基本运行内容。
　　3.运行机制的不同
　　依法行政与以德行政的运行机制从根本上是由二者所运用规范手段的不同性质所决定的。行政法律规范通过外在的国家强制力确立行政机关与行政人员的客观责任,并运用法定措施来确保这些责任得到遵守与实现。相应地,依法行政的基本运行机制就是一个立法、执法与司法的客观、外在的法律过程机制。完全不同的是,行政道德规范主要是通过行政主体的自身情感与道德信念确立起主观责任,并通过社会舆论等外在的,但更主要的是通过行政主体自身的主观认知与道德评价能力,也就是西方行政伦理学者所谓的道德想像力,来确保这些主观责任得到自觉自愿的遵守与实现。与之相对应,以德行政的运行机制主要包括通过鼓励与制度建设等外在途径培养与提高行政主体道德素质和道德想像力水平,创造良好的行政道德环境,促成行政主体自愿自觉地做到以德修身,以德服众,以德行政。由此可见,以德行政是一个外在行政道德环境创造与内在的主观责任意识培养和实现过程的结合。但从根本上来说,行政主体对主观责任的确认与自觉遵守、实现这内在的心理过程是以德行政原则、策略与管理模式的核心机制所在。
　　4.运行后果的表现形式及效果不同
　　我们已经知道,行政法律规范具有强烈的强制性与机械性特征,能够为行政机关与行政人员确立较低层次的行为准则,但是却不利于行政主体积极、主动、创造性地行使行政权力和更好地履行行政管理职能。正因为如此,依法行政能够确保国家法律与人民的意志得到最低程度的遵守与实现,但是,它也往往易于形成各种不求有功、但求无过的官僚主义作风与消极行政习气,不利于发掘行政主体的主动性与创造能力。而且,由于这种管理模式完全建立在外在强制基础之上,也难以形成良好的组织风气与自觉自愿的行政管理行为。近现代以来世界各国所建立的现代官僚制政府体制的运行现状就是纯粹依法行政模式的典型结果。另一方面,行政道德规范具有很强的个体化与自觉自愿性特征，能够激励行政主体积极地、有创造性地开展工作,但是却往往难以确保行政主体实现最低层次的规范要求。相应地,以德行政或说德治原则的实行能够为行政主体积极主动地履行行政管理职能创造前提条件,但是,由于缺乏真正有效的最起码的强制力约束,它也会导致贤人政治、清官政治所常有的“人存政兴,人亡政息”现象,其结局往往
　　是政局动荡,乃至于专制独裁。这一方面的最好典型就是中国自秦汉
　　以来实行了近两千年的儒家德政体制。
　　(二)依法行政与以德行政的相互联系
　　依法行政与以德行政不仅是相互区别的,更重要的是它们是相互关联、相互依存和相互补充的。这两种行政管理模式的相互联系主要表现在以下几个方面:
　　1.对行政权力以及行政行为的规范性或约束性作用是依法行政与以德行政的共同精髓所在
　　依法行政主要是通过行政法律规范来实现对行政权力以及行政行为的规范与约束;以德行政的实质则在于运用行政道德规范的约束与限制功能。无论是作为一种民主宪政原则,还是作为一种公共治理模式,依法行政与以德行政的核心与精髓都在于实现行政规范对行政权力的规范性与约束性作用。
　　2.实现责任行政是依法行政与以德行政的共同目标
　　责任行政是现代行政管理活动基本原则之一,其实质在于行政权力及其运行过程应该处于一种对国家与人民意志负责的状态之中,实现权责一致。但是,现代意义的行政责任,是一种行政伦理学意义上的概念;它不仅仅包括传统行政法意义上的客观责任,还包括由于主体自身的价值观和主观认知过程中所形成的所谓主观责任,其中较为明显的就是在行使自由裁量权过程中行政主体所主观认识到与接受的责任意识。我们已经知道,依法行政主要是要从法律规范意义上实现行政权力及其运行过程的权责一致,而以德行政则主要是要实现在主观责任层次上的权责一致。二者的最终目的完全一致,就是要促成责任行
　　政原则的实现。
　　3.依法行政与以德行政具有一些共同的基本功能功能层次的共性只不过是实质与最终目标层次共性的具体体现。
　　具体而言,这两种行政管理模式与治理原则都具有实现行政权力和行政行为的规范化、合法化、合理化,以及控制行政权力腐败、促成与巩固行政管理改革与创新成果等方面的具体行政管理功能。其中,最为关键的是它们所共有的行政权力规范化、合法化与合理化功能。这正是在行政管理过程中确保行政规范的权威性地位的出发点与归宿点。或者说,这是行政规范在行政管理过程中权威性地位得以维持与实现的原因与结果。而依法行政和以德行政只不过是从不同的角度运用这种权威性的两种不同的行政管理原则与策略而已。
　　4.依法行政是行政管理的基石,以德行政是依法行政的补充
　　从行政管理原则或模式这个层次来说,依法行政与以德行政只是两种可以选择的类型。而且,这两种管理原则与模式并不是像通常所认为的那样是完全对立的。事实上,即使在西方典型的法治国家,在强调依法行政的同时,也注重行政道德对行政人员行政行为的调节作用。例如,美国被称世界上典型的法治国家之一,在1978年也出台了《从政道德法》,把行政道德上升到法的高度,以强调行政道德的重要性。在当代中国,政府的根本目标是建立社会主义法治国家,因此依法行政是我国行政管理的基石。然而,由于道德规范与法律规范存在着内在的相互联系,以德行政对依法行政具有较为明显的补充特性。一方面,以德行政不但不会排斥依法行政,而且能够对依法行政发挥有效的补充作用。这是因为,二者在实质、最终目标与基本功能等方面基本上是相通的,它们只是为实现对行政权力及其运行过程的合法合理性约束,促成责任行政的实现而采取的两种不同的管理原则与模式而已。尽管二者在形成的理论依据、核心运行手段及内容、运行机制、运行后果的表现形式及效果等具体层次存在着明显差异,但是,同样明显的是,我们不难发现,二者在核心运行手段及内容、运行机制、运行后果的表现形式及效果等方面在有差异性的同时,也存在共性。因此,以德行政能够对依法行政起到有效的补充作用,是确保行政管理职能得到有效履行、实现行政权力与行政行为合法性的不可或缺的行政管理原则之一。另一方面,依法行政原则也需要以德行政原则进行必要的补充。这是因为,行政法律规范对政府机关及其工作人员行政行为的调整范围是有限的,对于那些在行政法律规范调整之外的行政行为,用行政道德规范来加以调整,这对于保证依法行政的有效实现具有重要的作用。同时，依法行政主要依靠行政人员外在的力量来调整行政行为,这虽然是基本的、重要的,但以德行政通过行政人员内在的力量来调整行政行为仍然非常必要。在当代中国,为适应社会主义现代化建设的需要,不断推动行政管理体制改革,实现行政管理现代化,就必须一方面加强社会主义行政法律规范的建设,确保依法行政,另一方面也要加强社会主义行政道德规范建设,促成以德行政。以依法行政为基础,以以德行政为补充,实现两者的有机统一。