《行政管理学（0277）》贾玉红JYH

11、 第十一章 行政绩效评估

　　行政管理工作如同其他的管理工作一样,需要投入大量的人力、物力、财力和时间,这些因素就构成了行政管理的成本。同样,行政管理过程中既然投入了一定的成本,一般来说也就会取得相应的效益。在行政管理过程中,尽量降低成本并提高效益，也是行政管理机构和行政管理人员必须遵循的基本准则。为了相对准确地确定行政管理成本与行政管理所取得的业绩之间的关系,就有必要对行政管理的活动进行绩效评估。开展行政绩效评估,对于促进行政管理绩效的提高也具有重要的意义。
　　第一节行政绩效评估的特点与作用
　　一、行政绩效评估的含义与特点(一)含义
　　“绩效"( performance)也称“业绩”、“成绩”、“效果”等,指的是个人或组织开展的活动所取得的成就或产生的积极效果。绩效的观念首先运用于项目管理和人力资源管理方面,是管理科学和实践中的重要范畴之一。如果我们将行政管理视为一种动态的过程,将实施行政管理活动的组织看作一个有机系统的话,那么在探讨了行政管理的各种职能活动和方法程序以后,自然会涉及这些活动的结果和这个系统的输出。这些结果和输出就是行政管理的绩效。具体来说,行政绩效就是行政机关利用法律、政策等手段进行社会管理活动和自身管理活动所产生的工作成就以及积极效果。
　　美国著名公共行政学家尼古拉斯·亨利认为,“绩效考核就是对执行公共方案时产生的一系列数据定期进行收集与报告,这些数据包括输人、工作量、输出(或最终产品)、效果(如灵敏度、顾客满意度、责任心)和生产率(即单位成本的输出)。”①美国审计总署也提供了公共部门绩效评估的定义,它是“便于公共决策者获取相关信息的一种方法,比如关于某一问题,关于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性,关于特定方案的实际有效性”。②因此,公共部门的绩效评估应该关注于公共组织的整体性绩效信息,在此基础上,对组织的绩效进行客观的评价。可见,行政绩效评估就是运用科学、客观的方法、标准和程序,对行政绩效信息进行收集、整理、归纳、总结,并在此基础之上进行整体评估的活动,也称为行政绩效考核。
　　(二)特点
　　组织绩效评估在企业管理中的应用由来已久。公共部门的绩效考核主要是从美国的地方政府开始使用的。1928年成立的美国市政标准委员会,目的在于建立政府服务效率的考核标准,它理所当然地被认为是公共部门绩效考核的创始者。1938年德里和西蒙的名著《考核市政行为》的出版极大地推动了政府行为的考核运动。1946年,胡佛委员会第一份报告的发表把这种思想的大部分带到联邦政府,标志着联邦政府开始依靠预算来考核行政机构的绩效,历时达20年。
　　20世纪70年代后,政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流,强调政府行政的效率和效果,绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。以公共组织为对象的绩效评估于60年代中期始于美国,70年代初形成高潮。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”,力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。依据这一方案,有关部门拟订了3000多个绩效指标,由劳工统计局对各部门的工作绩效进行测定分析。据统计,80年代中期,劳工统计局的这一工作涉及400多个联邦政府机构,62%的联邦政府文职人员。1993年美国颁布了《政府绩效与结果法案),要求联邦各政府机构制定包括使命陈述和长期目标在内的五年战略规划,制定实现战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供绩效报告,从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。英国在行政绩效方面也走在全球的前列,1979年开始的“雷纳评审”就是对政府机关和公共部门经济和效率水平的全面评估和测定,它为撒切尔夫人行政改革蓝图的设计和有效实施提供了基础。英国财政部在推行绩效评估过程中不仅发挥了催促、检查和督导的作用,而且于1989年发行了《中央政府产出与绩效评估技术指南》,对绩效评估机制的建立和完善进行业务和技术指导。可见,政府绩效评估有助于提高资源投入的效益,而评估结果也有利于政府确定问题,并寻找解决途径。行政绩效评估是行政管理活动的重要环节之一。
　　纵观行政绩效评估的理论和实践,可以发现它有以下几个鲜明的特点:
　　1.系统性
　　行政绩效评估是一个动态的过程,而不仅仅是评估的结果。有的学者认为,绩效评估是指一个组织试图达到某种目标、如何达到以及是否达到目标的系统化过程。可见,行政绩效评估是与行政组织的目标结合在一起的,它收集相关信息的过程是与组织的系统行为相统一的,它的核心价值也指向组织的根本目标和职能。另外,行政绩效评估关注的不仅是政府行为的结果,也是政府在实现这些结果时所付出的代价和成本,因此,行政绩效评估虽然在政府活动之后才能最终形成，但是它的过程蕴涵在行政组织活动的全过程之中。另外,一项政策或者方案的实施过程也可以分阶段进行绩效评估,所获得的结果可以为行政人员的监控提供实际的信息和数据,及时追踪和发现政策执行中的问题,以利于在下阶段的工作中予以调节和修正。
　　2.层次性
　　行政机关是一个层级组织,从不同的层级和部门来看,都有自己的工作绩效,因此,整个行政机关的绩效评估也呈现出层次性。从宏观上说，有中央、省级、市级行政机关的绩效评估;从中观上说,有一个部门的绩效评估,如国土资源部的行政绩效评估、公安厅的行政绩效评估;从微观上看,有某个科室和公务员的行政绩效评估。正是这种层次性使得行政绩效评估十分复杂,在实际操作中,必须根据不同的评估对象制定相应的评估指标和方法。另外,从行政行为方面看,绩效评估可以针对某个具体的公共政策,也可以针对组织在某一个时间段内的整体工作,这两者之间体现了明显的层次性。
　　3.注重定量性
　　绩效考核的关键可以说就在于,它以量化的方式评价和反映组织的工作效果,并清晰地指出组织是否朝着它的既定目标前进。绩效评估最初发于私营企业,主要原因是它可以量化企业的经营业绩和效益,为衡量企业的生产经状况提供十分有用的工具和手段,这也是行政管理改革运动中人们将它引入到公共部门管理中来的主要动因。例如,美国有的地方政府为了进行标准化绩效管理,为行政部门制定了量化指标,作为行政绩效评估的主要标准和手段。美国的俄勒冈州把如下指标写入了该州法律:到2010年,90%的俄勒冈人将定期进行有氧锻炼,70%的儿童将免于龋齿,半数成年人将接待过一名外国游客;明尼苏达州则确定用25年的时间把婴儿死亡率下降到一定水平;等等。
　　以往,由于政府的自身特点和官僚体制的不透明的操作过程,使得社会很难对政府的活动及其结果获得了解和进行监控。对政府的行政绩效进行量化的统计和分析,有助于克服这一弊端,从而十分清晰地反映政府的工作成就和进展情况,使社会了解政府各项政策的制定、执行的基本状况和实际效果,为客观评价政府的运作合法性和成功度提供要原因。可靠的依据和支撑。这是行政绩效评估广为各国采纳和实践的一个重
　　4.多角度性
　　政府部门追求的目标和价值具有多样性和层次性,同时也富有弹324.性。目标的多样性表现为,作为社会管理者的政府同时要追求政治、经济、军事、社会、文化等不同性质的目标,而政府的某项公共政策也大都是各种目标的集合体,包含各种社会价值。目标的层次性表现为,在具体的政策和政府行为中,政府追求的众多目标表现出一定的层次感和主次性，各种目标和价值应该在一定的秩序中寻求和谐与共存。这样一来,对政府的绩效进行评估,往往表现出多角度性和多样性的特点。也就是说，不能简单以一种标准来衡量和评价政府的整体绩效，而必须从不同的目标和价值的角度对政府的产出进行分析。同时,若依据不同的标准和角度进行行政绩效评估,也可能得出不同的结果,因此,协调好行政部门的各种目标之间的关系,并以此进行合理、科学的绩效评估是十分重要的问题。
　　5.公正性
　　学者尼古拉斯·亨利认为,私营部门已经有现成的底线衡量标准--边际利润。但公共部门没有一个可以容易接受的底线。方案评估领域的研究者们正在努力研究考核技术,用以评价公共服务的相对效率和效力。这就说明，私营部门运用绩效评估的价值取向很简单,就是经济利益,或者说私人的经济效益。但是公共部门提供公共服务,以公共利益为价值取向,这就要求,不论是行政绩效评估的标准还是执行活动,都必须体现社会公正性与合理性,符合公共行政的基本价值观。
　　6.复杂性
　　行政管理的对象主要是社会及其成员,而社会是十分复杂的综合体,处于瞬息万变的动态过程之中。公共政策和行政行为的实施过程不仅受到管理主体自身因素的影响,更受到许多社会中不可控制因素的制约。例如,我们从某个警察局得到几种明确的输出数据,如逮捕的嫌疑犯人数、派出的巡警数目等,将这些输出除以相关的输人，如警察局的预算等,以得到该警察局的相关绩效数据。然后，对其他警察局也进行这种计算，再把不同警察局的绩效数据进行比较。那些没能达到平均绩效的警察局自然被认为没有发挥出潜在的效率和效力。但是，事实上,不同的警察局都面对一些不同的、无法控制的环境因素,如生活在贫困线以下的人口比例。这样,警察局的绩效很难在公平的基础上进行比较。换言之,负责高犯罪率或贫困人口占较大比重的地区的警察局，就很难与犯罪率和贫困水平不同地区的警察局进行比较。如果要进行这样的绩效对比分析,那么就必须考虑到实际情况的差异,并将它们合理地融入评估之中,而这样无疑会使问题复杂化。
　　二、行政绩效评估的地位与作用
　　行政绩效评估在现代公共行政学中占有重要的地位和作用,是行政管理活动不可缺少的一个环节,也是行政学术研究的一个重要组成部分,因而各国在实践和理论上都给予了相当的重视和关注。例如,今天的美国,有3/4的市镇至少在它们主持的某些市政方案中定期对绩效进行监督,并进行方案评估;超过4/5的市镇使用效力考核和效率考核;而25年来对州预算的调查显示,接近3/4的州预算机构对州的各种方案进行考核,把提供的产品、服务与其成本的关系进行量化。美国自20世纪70年代开始此类调查以来,社区和州使用绩效考核的比率急剧上升。具体来说,行政绩效评估的作用和功能主要有:
　　(一)行政绩效评估的责任落实作用
　　依据学者弗莱恩的观点和看法,公共部门对公民至少在三个方面的事情上负主要责任:一是政府的支出必须获得人民的同意并按照正当程序支出;二是资源必须有效率地利用;三是资源利用必须达到预期的效果。与此同时,人们期望政治家能为自己的决策和行为负责。上述这些责任都要求存在某种对绩效进行评价的方式。如果不能测评政府的绩效,那么,公众很难知道公共部门负起了哪些责任,完成了什么任务。因此,从现实和落实责任角度来看,行政绩效评估是很重要的。
　　(二)行政绩效评估的对比作用
　　对不同行政管理部门的经济、效率、效益情况进行全面比较,这是绩效评估的一个重要组成部分。这一比较一般可以采取三种形式:横向比较,即比较不同部门在同一时期的表现;纵向比较,即比较同一部门在不同时期的表现;综合比较,即实际表现与可能达到的最佳状态的比较。绩效评估的比较功能,并不是说它使上述形式的比较成为可能，而是说它使这些比较趋于准确、客观、科学。比较本身并不是目的,以行政组织为对象的绩效比较也不是为了奖优罚劣。其主要目的是通过比较发现问题,寻找差距,挖掘潜力,寻求改进的途径。(三)绩效评估的计划辅助作用
　　绩效评估在计划阶段的辅助作用,首先表现在绩效指标有助于管理目标的分化。更为重要的是,绩效评估的结果有助于确定下一阶段的指标并依此合理分配资源。一个具体的管理目标或指标的制定至少要参照三个方面的信息:①有关部门前一阶段的表现状况;②部门内部工作条件、工作程序及环境方面的变化;③社会需求与社会环境变化的预测。绩效评估的作用,就在于它满足了第一方面的信息需求。因此，某一阶段的评估结果,就成为下一阶段计划的基础和出发点。(四)绩效评估的监控支持作用
　　行政管理工作进入实施阶段后,必须时时对执行情况进行严密的监测,如发现背离计划的情况,就要预测它的可能后果并采取相应的控制措施。这就是管理活动中的监测与控制。绩效评估在这里的作用，主要表现在它为监控提供了信息支持。评估虽分阶段进行,但为评估而收集信息的工作却是持续不间断的,并最终成为日常工作的一部分。为评估而拟订的绩效指标及据此收集的系统资料，就是监控的一个重要的、现成的信息来源。
　　(五)绩效评估的民主和教育作用
　　通过把政府各部门、各个公共服务机构在各方面的表现情况作出全面的、科学的描述并公之于众,无疑有助于广大群众了解、监督、参与政府的工作。同时,评估过程也是一个教育过程。它能帮助公众利用续效评估作为分析工具,总结他们同公共部门打交道的经历,激发深刻的思考,确立自己对服务质量或效益的测定标准等等。(六)绩效评估在吸引政治资源方面的作用
　　绩效评估把政府的开支用途、运转情况、为提高绩效所作的努力与结果、面临的困难等公之于众,有利于克服公众中固有的或因一两次不快经历而形成的偏见,在公众中建立和巩固对政府的信任,从而起到吸引更多政治资源的效果:吸引社会资助和捐款来应付严重自然灾害;吸引志愿者参加政府的某些服务工作;吸引社会上的研究机构和专家为政府出谋划策，解决难题;吸引社区建立自己的福利机构来弥补政府服务能力的不足;等等。
　　绩效评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的功能。最为重要的是,绩效评估的广泛应用,有助于在行政组织内部形成浓厚的绩效意识,从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的全过程,渗透到管理决策的各个环节。
　　我国现阶段大力开展和完善行政绩效评估,除了上面的作用和功能以外,还能收到以下几方面的效果:
　　第一,开展行政绩效评估能推进我国政治体制改革。由于长期受到计划经济的影响,我国政府过去一直强调对社会经济生活进行大一统的管理。这就造成了政府机构臃肿,效率低下,成本高昂。改革开放以来,我们虽然已经沿着社会主义市场经济的方向前进了很多,但还存在很多问题。在进一步深化改革过程中,必须对政府的投入产出、政府行为的效率与效果进行评价,确定问题所在,并接受人民群众的监督,这是民主政治的基本要求。同时,随着体制改革进程,小政府、大社会的格局正在逐渐形成,政府绩效评估及其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。
　　第二,行政绩效评估能够提高我国政府的行政绩效。现代政府管理的核心问题是提高绩效。在传统计划经济体制下,我国行政机关一般都是从政治等角度来看待行政方式和结果，很少重视行政投人成本、行政效率、行政效益等问题。政绩效评估体现了“以结果为本”的管理理念，要求“按效果而不是按投入拨款”,而按效果拨款的前提是对结果的科学测定。在绩效评估的推动下,各种机构都要求根据本部门的内在职能和固有规律,制定本行业、本部门的工作绩效考评机制，事实上为各项工作划定了基本的工作标准和底线,这无疑会极大地促进行政绩效的提高。
　　第三，行政绩效评估能改善和提高我国政府的信誉和形象。政府部门的活动信息往往具有垄断性和不透明性,群众一般难以看到政府内部的具体工作。一方面,行政绩效评估实际上是一种信息活动,其特点是评估过程的透明和信息的公开,把政府在各方面的业绩情况作出全面、科学的描述并公布于众,这无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作，也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面,政府绩效评估并不只是展示成功,它也暴露政府的不足和失败,这并不一定损害政府部门的信誉,相反,政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高行政绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见,建立公众对政府的信任。
　　第二节行政绩效评估的指标体系与评估程序
　　一、行政绩效评估的指标体系
　　行政绩效评估是运用不同的指标来衡量政府绩效的过程,因此,确立评估的指标体系是评估活动的基础和核心。所谓行政绩效评估的指标体系,是指行政组织根据一定的价值准则所设定的作为衡量行政绩效高低的一系列数据、标准的总和。前面已经谈到，行政绩效评估具有多目标性和弹性的特征。行政机关作为公共权力的行使者,必须服务于公共利益。但是,社会层面的公共利益范围广泛、内容颇多,政府所追求的价值也不一而足,这就为行政机关的行为设定了多种目标和价值取向,也对行政绩效的评估提出了指标体系系统化的要求。把行政绩效的指标单一化和简要化,会抹杀行政组织的价值多样性,对行政组织自身发展和社会发展都会造成严重的负面影响。在中国共产党十六届三中全会上,中共中央提出了坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的科学发展观,并强调要教育干部树立正确的政绩观。十届人大二次会议的政府工作报告又强调指出,树立正确的政绩观是加强政风建设的一项重要内容。科学的发展观和正确的政绩观就是要克服现实中存在的以单一的经济指标和数字进行政绩评估的错误倾向,引导绩效评估与考核逐渐走向全面化、科学化和整体化。
　　根据不同的标准,对行政绩效评估的指标体系可作不同的分类。
　　(一)根据行政绩效的内容性质划分行政绩效评估指标体系
　　1.经济发展指标
　　经济绩效表现在经济的持续发展上，国民经济不仅在量上扩张,而且在结构合理的前提下有质的提升。一般来说,一国的行政经济绩效主要是指宏观经济发展水平,主要指标有:
　　①人均国民收入的水平;②人均国民收人的增长率;③社会就业率;④进出口总额;等等。当然,也有经济学家提出了不同看法。美国马里兰大学的两位经济学家默瑞尔教授和奥尔森教授指出,为更加准确地衡量一国经济的真实绩效,需要考虑其实际人均国民收入增长率和潜在人均国民收入增长率的差距。换言之,良好的经济绩效意味着一国能尽可能地挖掘该国经济增长的潜在能力,缩小其实际人均国民收入增长率和潜在人均国民收入增长率的差距。
　　2.社会发展指标
　　社会绩效是在经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富,包括:人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高;社会公共产品供给及时到位,社会治安状况良好,人们安居乐业;社会和谐有序,社会群体、民族之间协调,没有明显的对抗和尖锐的冲突;等等。具体来说,可以有以下一些指标:
　　(1)社会教育事业发展指标。包括适龄儿童就学率,单位人群的初中、高中和大学毕业率,国家财政年度投人教育的比例,学生身体素质指标等一系列指标。
　　(2)社会卫生健康事业发展指标。包括单位人群的医疗机构数目、单位人群的医疗设施数目、年度人均医疗健康支出、不同地区之间健康支出的差异值、国家医疗投入的实际效果等指标。
　　(3)环境保护指标。包括国家森林面积、人均森林面积、人均耕地面积、人均水资源数量、人均绿化面积等指标。
　　(4)社会治安和事故指标。包括年度治安事件的发生率,各类案件的发案率和破案率,各类交通、安全事故的频率,事故死亡人数等指标。
　　3.政治发展指标
　　在市场经济条件下,政治绩效最经常表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则是一种政府制度安排,这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强,政治绩效就越容易体现。政治发展内容宽泛而抽象,指标不易确定,但主要包括:
　　(1)行政机构管理指标。包括行政机构中公务员数量、与人口总数的比例,行政机关自身支出占全部财政支出的比例等。
　　(2)行政决策指标。包括政治性的行政决策民主化程度指标、公众和社会专家参与决策程度指标、决策程序的时效指标等。
　　经济发展、社会发展和政治发展三类指标是有机结合在一起的宏观层面的行政绩效评估指标。经济发展在整个行政绩效体系中发挥基础作用,没有经济发展,后两者将失去物质基础。社会发展是行政绩效体系中的价值目标,没有社会全面发展,经济发展也将失去意义。政治发展是整个行政绩效体系的中枢与核心,为实现经济发展和社会发展提供制度和法律的保证。只有这三方面指标有机地、全面地运用于行政绩效评估,才能达到客观和公正地评估行政绩效的目的。
　　(二)根据评估的方法划分行政绩效评估指标体系
　　根据评估的方法划分,行政绩效评估也有若干类指标,国内外学者对此有着不同的看法。学者芬维克认为行政绩效评估包括了三个层面:经济(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness),即著名的3E指标。学者弗莱恩在此基础上加上了公平(equity)指标,成为4E,受到世界各国管理实践者的认同,下面进行具体说明。
　　1.经济评估指标
　　经济评估指标即成本评估指标,一般指组织投人到管理项目中的资源水准。成本指标关心的是“投人”的项目,以及如何使投人的项目获得最经济的利用。换句话说,成本指标要求的是以尽可能低的投入或成本,提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。成本指标好像是在询问:“某组织在既定的时间内,究竟花费了多少钱?是不是按照法定的程序花费金钱?”经济指标并不关注服务的品质问题。资金是行政管理活动的血液。然而,一个行政组织从事管理活动时实际投入的并不是金钱,而是由金钱转化而来的人力、物力、设备等等。即使在一些涉及金钱直接付出的活动中(如救济金的发放),也需要人力、物力和固定资产来处理个案申请。这些人力、物力、设备等构
　　成了行政组织对特定管理活动的投入，而获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金,就是投入的成本。不经济既可以表现为获得某一投
　　入,如办公条件过于豪华、设备闲置等等。人(如购买一台设备)花了高于市场价的资金,又可以表现为超量投
　　2.效率评估指标
　　效率指标要测定的是“行政机关在既定时间内,预算投入究竞产生了什么样的结果”。人们通常将行政效率定义为行政投人与行政产出的比率关系。一般说来,行政效率与行政投入呈反比例关系,在行政产出一定的情形下,行政投人越高,行政效率越低;反之,行政效率越高。而行政产出与行政效率则呈正比例关系,在行政投入一定的情形下,行政产出越高,行政效率越高。效率评估主要测定产出与投入的关系。这一关系可由一系列效率指数显示出来。效率指标通常包括:服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位或本等。
　　我们在日常生活中经常使用效率这一概念。例如一项公益政策从决策到实施用了很短的时间,我们就说行政组织的效率很高。但这不是严格意义上的效率评估。效率评估对效率的描述至少应具备两个特征:第一,这一描述是定量而非定性的;第二,这一描述反映的是整体而非个别情况。这是组织绩效评估的必然要求。
　　效率一般可以分为两种类型:一类是生产效率(productive efficiency),它是指生产或提供服务的平均时间成本;另一类是配置效率(locative efficieney),它是指组织所提供的产品或服务是否能满足利害关系人的不同偏好,也就是说,在政府部门所提供的各种项目中,如国防、教育、健康等,其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序。
　　例如，英国政府部门和社会科学界在长期的实践中,开发了一套复杂的效率测定技术方法,它涉及一些专门的概念,如“技术效率”、“配置效率”,包括不同的分析技术,如回归分析、数据网络分析、参照系与，非参照系比较技术等等。
　　3.效益评估指标
　　效益评估关注的是组织工作的重和社会效果,也就是行政管理的有效性。没有质的量和没有效益的效率是毫无意义的，效益评估悬评估内容中最为重要的一项。
　　行政管理工作包罗万象,不同部门的工作性质差别很大,因而其效益的展示方式也不同。对某些行政管理活动而言，其效益只能通过产出的质来体现,而有的行政管理活动的效益则只能体现为产出的社会效果。一般来说,人们对社会效果的测定可以从两方面着手:一是看管理活动的产出是否满足了社会或公众的需求;二是看这一活动的产出对既定目标的实现作出多大贡献。前者是直接测定,后者是间接测定，因为既定目标并不总是等同于客观效果,尽管人们正是追求特定社会效果才选择这些目标的。
　　效益同样需要一系列效益指标来测定。效益指标的设计是十分困难和复杂的。困难的主要原因是:有的测定需要与既定目标比较,而目标往往不十分明确,也没有充分量化;指标要求的是量的描述,而质与社会效果往往难以量化;社会效果测定需要到行政组织之外去收集有关的信息资料,这一工作开支庞大,费时费力;行政管理活动的社会效果与直接产出比较具有明显的时间上的滞后性,而实践往往要求在某些活动的社会效果未充分展示时就对它进行效益评估。目前一些流行的主要做法如下:
　　(1)质的量化展示。例如,在卫生与社会保险部门为医疗卫生系统拟订的评估方案中,为医院的服务质量制定一些指标,如手术前后死亡人数、非计划重新入院人次、病人在院感染率、免疫接种率等。可见，质的量化可通过一系列量的分析综合来反映一个事物的质。
　　在那些难以直接量化展示的领域,往往需要使用替代指标或中介指标。替代指标是对质或社会效果的间接显示。举例来说,不同大学的毕业生质量难以进行直接测定和比较,于是人们用毕业生在一定时期的就业率、申请就业的成功率、首次就业的平均工资水平等来间接测定。中介指标就是用中间效果来推断或预测最终社会效果,它是针对组织产出的社会效果具有滞后性这一特点面设计的测定方法。举例来说,交通安全宣传教育的最终社会效果是交通事故率的降低。在最终社会效果未充分展示时，可以用公众对交通规则的了解程度、司机系安全带的比率等来测定宣传效果。但要注意的是,替代指标和中介指标是有其缺陷的,因而不能滥用此类指标。
　　(2)用民意测验测定效益和服务质量。既然行政管理活动的目的是满足社会或公众的需求,那么测定社会效果和质量的最佳方法,就是面向服务对象,了解他们的评价、他们的满意程度。民意测验法虽备受青睐,但也有局限性,如成本高,受公众判断力的影响而难以准确可靠。此外,受益者的满意并不能回答这样一个问题--这一服务是否提供给了最需要它的人?
　　(3)质量保证体系。质量保证是一套完整的质量控制过程,主要应用于那些从事量的处理工作的行政部门和业务性质单一的公共服务机构。对于那些应用了质量保证体系的部门来说,其绩效评估只注意效率。
　　4.公平评估指标
　　在20世纪70年代的新公共管理运动中,公平问题开始日益受到广泛重视。公平评估指标因而成为衡量政府绩效的重要指标。公平指标主要关注于:“接受政府提供的服务的团体或个人是否受到了公平的待遇?社会中相对的弱势群体是否能够同样享受到公共服务?”因此，公平指标通常是指接受行政机关服务的团体或个人所获得的公正性,一般无法由市场经济自身自发解决。公共行政学者弗雷德里克森曾经提出社会公平的复合理论，认为社会公平可以分为下列类型:(1)单纯的个人公平。系指一对一的个人公平关系,例如每人获得某种公共物品的数量或者机会平等。
　　(2)分部化的公平。系指同一类别下的公平关系,如农夫与商人有不同的赋税标准与薪资水平,这是基本分工所造成的实际公平。(3)集团性的公平。系指团体或次级团体所要求的公平,例如黑人要求与白人有平等的享受公共服务的权利,女性和男性享受平等的政府失业补助金等。
　　(4)机会公平。每个人的天赋不同,后天的发展也不同,但如果两人都有相同的机会参与竞争某种行政职位,就是机会平等。(5)代际公平。指这一代与未来一代之间的公平。
　　目前美国行政机关运用3E指标进行绩效评估的情形相当普遍，其中至少有68%的政府机关使用“效益”指标,14%使用“经济指标”，8%使用“效率”指标。可见,不同政府部门根据自身的特点,可以选取不同的指标对行政绩效进行评估。
　　二、行政绩效评估的程序
　　行政绩效评估程序是指实施行政绩效评估的过程及其所包含的各个阶段。实施具体的行政绩效评估应包括制定计划、初步调查、管理控制评估、详细评估和撰写评估报告五个步骤。(一)制定计划
　　为了有效率地、经济节约地和有效益地实现评估目标,评估人员应当合理地组织绩效评估工作。任何一项评估在正式开展以前,都应当制定切实可行的计划,以助于控制评估全过程,保证评估工作质量。
　　1.制定计划的目的
　　绩效评估的计划工作,主要是为了确定评估目标、范围以及为实现目标而采用的方法。评估目标是指评估工作所要完成的任务。它包括两个方面的内容,一是评估对象和效益方面的内容;二是评估人员希望开发的潜在的评估成果和报告要素。评估范围是评估工作的界限,即空间和时间的界定。如对被评估对象的期间界定、地点界定以及数量界定等。评估方法主要包括为实现评估目标而采用的检查与收集信息的方法,即资料收集方法与分析方法。评估方法不仅包括评估人员所采用程序的性质，而且还包括程序的范围(为样本数量)。
　　2.计划的具体内容
　　在进行具体评估工作以前,应根据接受的评估任务事先编制评估计划及评估提纲,对评估工作的每个阶段提出按照评估目标收集资料和信息的计划,以及为完成计划而提出的具体程序和方法。绩效评估计划应确定下列具体事项:
　　(1)完成该项评估任务所需的专业人员类别和人数。
　　(2)为了确定评估目标,评估人员应收集哪些方面的资料,以及如何收集和评价。
　　(3)为了证实评估目标,得出与目标相关的客观结论，评估人员必须搜集哪些方面的证据,需要搜集多少证据,搜集证据时需要采取哪些手段。
　　(4)评估报告中应该反映评估人员预期取得的结果。
　　3.书面计划
　　制定评估计划应以书面形式表达。书面计划的形式和内容因评估的不同而异。评估计划应包括评估方案或备忘录或其他适当形式的文件,这些文件应记录关于评估目标、范围和方法的重要决策以及评估人员作出决策的依据。
　　(二)初步调查
　　在绩效评估中,进行初步调查的目的是使评估人员在较短的时间内,获得与被评估单位或被评估事项有关的背景资料和一般信息,以便对被评估单位及被评估事项有深入的了解。在初步调查中所了解的资料只是一般的信息,并非是评估依据。如对一个政府部门的调查,要了解其地址、管理部门、历史沿革、职工人数、评估的类型、组织机构的方针、法律要求、章程(合同契约)及其变动情况、所负义务和责任等。如对一项活动的调查,主要调查活动类型、活动区域、负责完成该项活动的人员、与该项活动有关的方针、完成该项活动的特定程序等。如对一项规划进行调查时,主要调查规划的目的和目标,为实现目标各个有关组织机构之间的相互关系,为完成该项规划而制定的方针和程序,以及与该项规划有关的行政管理条例等。在初步调查的基础上,评估人员可以确定暂行的评估目标,并鉴别与暂行目标有关的证据，而不需要收集充分的、可靠和重要的信息。初步调查所取得的信息,往往只与暂定评估目标中的某一项要素有关,而不是收集三要素(标准、原因、结果)的全部信息。初步调查的直接目的,无非是提出问题或说明问题,以确定继续审查的更加明确的目标,或者是提出终止审查的理由。
　　(三)管理控制评估
　　当初步调查结束后，评估人员应进一步了解、测试与评估事项有关的管理控制。当管理控制对评估目标十分重要时,评估人员应该获取充分的信息来支持他们对那些控制因素所作的判断。对管理控制进行评价的主要目的,是使暂定评估目标发展成确定的目标,以便继续对特定的活动或规划进行审查。通过管理控制制度的测试与评价,获得与暂定评估目标所有要素有关的信息。如果需要扩大评估范围进行详细审查，则应确定从单位内部获取的信息是否有效,如果不能从被评估单位内部获得有效的信息,则要考虑从其他来源获得所需要的信息。评估人员主要是通过调查、观察、审阅文件和记录或检查其他评估人员的报告来了解管理控制。(四)详细评估
　　1.详细评估的目的
　　在初步调查和管理控制评估阶段,就已经明确了详细评估的目标、范围和方法。具体地说,详细评估阶段的审查目的,一是验证以前所获取信息的有效性;二是为了证实评估目标而收集充分、可靠和相关的信息,为评估成果和评估结论提供一个合理的基础。
　　2.详细审查的内容
　　审计人员必须通过对人员、财产或事项的直接检查或观察以取得实物信息,这类信息可以以备忘录、照片、图画、图表、地图或实物样本的形式形成文件。评估人员必须通过审阅、复查、核对、收集、复制、摘录等方法以取得文件信息,如信件、合同、法规原文、会计记录、发票等人为形成的信息。评估人员还必须通过整理、汇总、计算、比较、分析、推理等手段以取得分析性信息。详细审查阶段搜集的信息应该是充分的、可靠的和相关的。
　　在取得这些充分、可靠和相关的信息的基础上,评估人员通过预先设计的评估模型或方法,对评估对象进行某一方面或者整体性的分析。如在成本-效益分析中,评估人员需要详细罗列全部的成本要素,包括内部的、外部的、直接的、间接的,如果出现遗漏就会使整个评估出现失误。如果有必要，也可以对两个或者更多的同类行政组织进行行政绩效的比较评估。如以某一个组织为参照物,运用对比的办法比较其与被评估组织的工作成本、效益和净收益。这种评估在标杆管理中得
　　广泛运用。
　　(五)撰写评估报告
　　详细评估以后，评估人员应该拟订书面报告,传达每一项评估结果。撰写评估报告的目的,是将评估结果变成第三方可以接受和理解的形式,以及减少结果被误解的可能,并使结果可以接受公众的检查。绩效评估报告的内容是:评估目标、范围和方法;评估结果;评估建议;评估遵循的准则;重大不合规现象和滥用行为;违法行为;管理控制重大缺陷;被评估项目负责人对评估人员的发现、结论、建议和打算采取的纠正措施所表示的看法;评估人员确认的重大管理成就;向未来评估人提出的建议;报告未披露资料的性质以及必须不予披露的要求等。绩效评估报告应该完整、准确、客观和有说服力,并在业务事项允许的情况下尽可能地清楚、明确。评估报告应该及时发出,使管理部门及其他有关团体都能够及时地利用信息。如果一份报告提出太晚,即使它是精心拟订的,对于决策者来说也是没有什么价值的。
　　第三节行政绩效评估的方法
　　一、行政绩效评估的信息收集方法
　　行政绩效评估必须建立在充分的信息基础上,因此在绩效评估过程中必须全面地、有效地收集信息。为了使收集信息更加全面、有效，就有必要采用一整套科学的信息收集方法。行政绩效评估的信息收集方法是指在行政绩效评估过程中所采用的一系列收集信息方法的总和。具体说来,主要有如下方法:
　　(一)利用官方记录的方法
　　官方记录包括:修理的物件的数量、进行水处理的数量、收集垃圾的吨数等可以用于衡量完成工作量的记录;收到的投诉的数量、交通伤亡的数量、统计的犯罪数量和被逮捕的人数、消防和警察部门的接警数目等可以用于衡量服务质量的记录。
　　(二)培训观测者的方法
　　这种方法是对观测者进行培训,让他们对服务的质量作出评价，这种方法尤其适用于质量品质评价。如评价街面的清洁情况、街道的路况、公园和运动场的维护情况、房屋的外观情况等。哪些人可以作为观测者呢?如果评价程序简单的话,一般的公务员和大学生就可以担当，复杂的评价则需要专门的人员。一些本来就从事检查的人,如固体废物的检察员和工作质量的监工,他们就可以担任质量观测者。
　　保证观测者评价的准确性的措施有:①提供等级标准;②在使用前先实验一遍;③被选择的评价者应独立于被评价的组织之外;④定期检查观测者的评价,以保证评价的质量;⑤培训新的观察者和在出现新的问题时对观测者进行重新培训。
　　(三)公众满意意见调查方法
　　公众满意调查通常使用问卷调查的形式,通过调查可以获得下列资料:对受害者的调查能获得比官方犯罪记录更准确的信息;公众的参与或使用率(对公园、娱乐设施、图书、公共运输等);从收费和停车记录中判断旅游的情况;对接受社会服务的人员进行调查获得诸如接受培训后的就业时间和薪水提高的幅度的情况;从社会服务部门得到实际帮助的人数;等等。
　　向卷调查还能直接获得公众对服务质量的评价,如:对娱乐机构和文艺活动的满意度,能否获得图书馆服务及其服务质量,对社区环境清洁的满意程度,不被犯罪侵害的安全感,公共交通服务的便捷性及其服务的质量等。
　　保证公民意见调查准确性的方法有:①避免抽样错误,合理选择样本;②采用随机抽样;③样本要求有代表性,应包括所有的公众类型;④采用合适的访谈技术,以提高回收率;⑤对访谈者进行充分的培训和监备控制;⑥问卷至少要发放给多个不同教育水平的人;⑦精心设计问卷
　　内容，避免含糊和有偏见的问题。采用的调查方法有:信件调查、亲自访谈、电话采访和综合运用各
　　种访谈技术。
　　(四)特别的资料收集方法
　　有些绩效的衡量需要借助特别的设备来获得资料,如空气、水、噪音污染等的测定。路面平整度的测量也是一个例子。在获得相关的技术数据以后,还应将它们转换成人们普遍能理解的概念。
　　二、行政绩效评估的定量测定方法
　　评估有两个相互关联的方面:采用各种方法来监测公共行政部门运行的结果;应用某种价值观念来确定这些结果对特定个人、团体以及整个社会的价值。这两个相互关联的方面是指在任何一个评价报告中都有事实和价值两个前提存在。事实就是上面介绍的一系列行政绩效信息，价值则是我们据以评估的指标体系。
　　行政绩效评估主要包括行政经济成本测定、效率测定、效益测定和公平测定四项内容,每项测定都要借助于一系列绩效指标。行政绩效评估的测定方法就是指在行政绩效评估过程中用于测定行政管理的经济成本、效率、效益和公平程度的方法的总和。测定一般分为定性测定和定量测定两类,这里主要介绍的是前三项内容的定量测定方法。
　　(一)经济合理性评估方法
　　在绩效一定的前提下,尽可能节省行政投人,就会使行政管理更加经济,否则就会不经济,即有可能造成浪费。在保质保量完成一定行政任务的情形下,行政投人越低,行政绩效越高;反之,行政投人越高,行政绩效越低。经济合理性评估方法就是指通过对行政投入的测定来确定行政管理是否经济合理的一种评估方法。
　　1.成本与投人的比率测定法
　　这是指通过测定作为行政管理成本的资金转化为投入行政管理过程中的人力、物力和设备的比率来衡量行政绩效的一种评估方法。行政管理的成本表现为资金,但是行政机关从事管理活动时直接投人的并不一定是资金，而是由资金转化生成的人力、物力和设备等。成本与投入的比率即现有资金向投人的转化率。
　　2.行政开支和业务开支的比率测定法这是指通过测定行政开支与业务开支在总开支中的比率来衡量行政绩效的一种评估方法。对公共服务机构来说,直接用于服务对象的开支为业务开支,服务机构的运营开支则为行政开支。由于两种开支具有不同的性质,它们之间的比率就成为衡量行政经济成本的一个标志。例如20世纪80年代初,英国政府曾对森林保护专项基金的使用状况进行了评审,结果发现专款中每100英镑中就含有90英镑的行政开支,实际用于树木修复的支出只有不到10%,大部分专款都用于购买办公设施、设备,支付雇员工资、差旅费等。这就是不经济的一个典型案例。
　　3.人均投入测定法
　　这是指通过测定投入行政管理的辖区居民人均费用来衡量行政绩效的一种评估方法。这里的人均投入并非行政组织工作人员的人均开支,而是辖区所有成员在特定领域的人均开支。例如英国警察工作绩效指标中就有“警察工作的居民人均净投人”的内容并采取分享计算的方式。作为纳税人，公民实际上是这些投入的承担者,将这项测定作为一种绩效评估指标,可以清楚地看到行政机关的税收用途和实际效果,是公民监督政府的一个有效工具。此外,还可以比较警察部门在不同方面的人均净投入和不同地域的警察部门在同一方面的人均净投入,这些都是衡量人均投入并进行有效比较的评估方法。
　　4.单位成本测定法
　　这是指通过测定每完成一单位行政工作量所需成本来衡量行政绩效的一种评估方法。单位成本这一概念涉及投入和产出,因而这既是一个经济水平的展示,也是一个效率水平的展示。
　　5.经济改进余地测定法
　　这是指通过测定完成某一行政工作任务是否存在经济改进余地来衡量行政绩效的一种评估方法。测定节支可能性或寻求节支领域的方法就是经济改进余地测定。如果通过调查和分析,发现现有的行政绩效在现有的人力、设备和财政支持下还有很大的改进余地,可以节省投人,就可以从反面说明行政绩效不高。如果发现只有依靠大力实施人员更换或者培训,更新现有设备和加大财政投入,才能促进经济绩效的提升,则说明现有条件水平的经济绩效已经充分发挥出来了。
　　(二)成本-收益评估方法
　　在行政管理活动中,如同在经济活动中一样,任何收益的取得总需要支付一定的成本。成本与收益之间的关系构成所谓的效率。在成本一定的情形下,收益越高,则效率越高;在收益一定的情形下,成本越高,则效率越低。成本-收益评估法是指分析人员通过将行政活动的货币成本和总的货币收益量来进行比较,以测定其效率的行政绩效评
　　估方法。成本-收益分析已被广泛运用于许多不同的公共项目和工程。它
　　最早用在大坝建设、提供水源包括分析水力发电、洪水控制、灌溉、娱乐的成本-收益分析上。这种分析方法具有以下特征:
　　其一,它试图衡量一个公共项目可能对社会产生的所有成本和收益,包括许多很难用货币成本和收益来计量的无形部分。
　　其二，如果一项政策或项目的净收益(即总收益减去总成本)大于零并高于其他公共或私人投资方案的净收益时,它就被认为是有效率的。因此,这种方法体现的是一种经济理性。
　　其三,一般使用私人市场作为公共项目评估的出发点和参照物。公共投资的机会成本常常通过考虑投资于私人部门可能获得的收益来计算。
　　成本-收益分析有很多的优势:第一,成本和收益都以货币为共同的计量单位，从而使分析人员得以从收益中减去成本,这在后面谈到的成本-效益分析中是不可能的。第二,成本-收益分析使我们超越单一政策或项目的局限,将收益同社会整体的收入联系起来。这也是有可能实现的,因为个别的政策和项目至少在原则上可以用货币来表示。最后，成本-收益分析使分析人员可以在更广泛的不同领域间进行项目比较(如健康和交通),因为净收益是用货币来表示的,具有可比性。该方法的具体操作可以分为以下步骤:
　　1.估计成本和收益使用这种分析的关键是考虑一个政策或者项目可能带来的所有成
　　本和效益。为避免遗漏,我们可以将成本和效益进行分类罗列。
　　(1)内部和外部成本及收益。当分析人员和项目决策者划定目标群体时，就可以粗略界定内部成本及收益和外部成本及收益。内部成本及收益是由项目投资经营主体承担的成本与获得的收益。例如,要在城市中心区域建造体育馆，作为城市改造和发展项目的一部分,它要在城市辖区范围内发生成本、取得收益,包括建造成本和租金收人。该项目也可能有外部成本及收益。是对目标边界以外的正溢出或负溢出。例如,由于该体育馆的设施在周边地区数一数二,可能城市周边的体育爱好者都来进行体育活动,而原来的周边体育设施将出现空闲。
　　(2)可直接计量和间接计量成本及收益。成本或收益可能是有形的,也可能是无形的。有形是指成本和收益可用直接的市场价格来计算,无形是指成本和收益须间接地使用估计的市场价格来计算。
　　(3)首要和次要成本及收益。首要成本或收益是指与最重要的项目目标相关的成本或收益,次要的含义正好相反。例如,体育馆的修建的最主要目标是迎接即将在本市召开的运动会,那么首要的成本或收益就包括建造成本和运动会收入。因为如果城市较小和已有一些体育馆,所以运动会过后的使用率预计将比较低,则其维护费用和日常租金就只是次要成本和收益。
　　(4)净收益值和再分配性收益。这里的问题在于,成本和收益相抵是使总体收人增加,还是仅仅引起不同人群之间的资源转移。净收益值指真正的净收人增加(总收益-总成本)，而再分配性收益是指以一个群体的牺牲为代价向另一个群体“货币性地”转移收入,但并不增加净收益值。这两种变化所带来的福利分别被称为真实的福利和货币性的福利。例如,体育馆的修建可能带来运动会期间收入除减去成本外,还净赚100万元,这是净收益值即真实的福利;另外,如果运动会以后该体育馆的收入也一直增加,而城市中其他体育设施的使用相应减少并导致其收人减少(假设前者的增加量与后者的减少量几乎相等)。
　　的。因为两者互相抵消,而没有改变净收益值。那么该体育馆所获得的收人是再分配性收益,其所获福利是“货币性”
　　表11-1以成本要素为例,列举了一些常见的公共项目的成本内容。
　　表11-1成本要素结构
　　I主要(直接)成本
　　A.一次性固定成本研究规划
　　发展、测试和评价
　　B.投资成本场地
　　建筑和设施设备和工具岗前培训
　　C.循环(运作和保养)成本薪水、工资和外部收益场地、工具和设备的保养再培训
　　给代理人的直接支付
　　对提供的支持服务的支付ⅡI次要(间接)成本
　　A.对其他机构和第三方造成的成本
　　B.环境退化
　　C.社会制度的混乱
　　D.其他
　　2.成本和收益折现
　　如果项目实施经过一段时间,则就必须考虑由于通货膨胀和利率
　　变化所导致的实际货币价值的减少。
　　3.得出最后结论效率标准包括:①净效率改进:成本和收益净现值应大于0;②内部回报率:公共投资的回报率必须大于其实际利息所得。
　　(三)成本-效益评估方法成本-效益评估方法是评估人员通过量化各种政策或行政方案的总成本和总效果来对它们进行对比从而提出建议的方法。不同于成本-收益分析试图用统一的价值单位来衡量所有因素,成本-效益分析使用两个不同的价值单位。成本用货币来计量，而效益则用单位产品、服务或其他手段进行计量。由于缺乏统一的计量单位,这里就无法运用净效率和净收益这样的概念来进行评估。但是,可以计算出成本-效益和效益-成本比例,例如,成本/卫生服务量的比率或卫生服务量/成本的比率。
　　这些比率与成本-收益比率相比,在总体上有不同的含义。一方面,它们都告诉我们每投人1元能产出多少产品或服务,或者说每单位产品和服务需花多少货币。另一方面,成本-收益比率告诉我们在特定的情况下收益多于成本多少倍,如果有净收益的话,成本一收益比率必然小于1。这对于成本-效益比率却不适用,它在不同的情况下有不同的意义。
　　成本-效益分析特别适用于这样的问题,即为了实现不能用收入表示的目标而最有效地使用资源的问题。在美国,它已经用于司法、人力资源培训、交通、健康、国防和其他领域。它有如下明显特征:其一,由于它避开了用货币单位来计量收益的问题,因而比成本-收益分析更容易应用。
　　其二,由于很少依靠市场价格,因此它很少运用私营部门利润最大化的逻辑。例如,它很少考虑收益是否大于成本或在私人部门的不同投资是否能得到更多的利润等问题。
　　其三，特别能适用于评估外部性和无形的成本或收益,因为这些影响都很难用货币进行衡量。
　　成本-效益评估模式的一般关注焦点是:
　　1.最低成本评估
　　在确定了想要达到的效益以后,通过实证分析寻找完成预定效益的最低成本。如果行政绩效成本高于这个最低成本,则被认为行政绩效的效益比较低。
　　2.最大效益评估
　　在确定允许的最大成本上限(通常为预算限制)后,通过不同的操作方式的评估,找出可能形成的最大效益。如果行政绩效低于这个效益,则行政效益比较低。
　　3.边际效益评估
　　边际效益是指在现有成本(固定成本)外再多花一定成本(变动成本)所获得的额外效益。例如,假设政府在义务教育方面每月花费10 000元人民币维持学校一个20人的班级,每人人均现有成本为500元。这里10000元为固定成本,20人接受义务教育为效益(最低效益)。如果再增加500元的成本,这个班级可以增加到23人,后3人的人均成本不到200元。因为对于同一个教师来说,教20人和23人几乎没有太大的区别,教师工资成本不会有太大的增加,此外黑板、粉笔等教学设备的成本也不会有太大的增加。本来,按照固定成本计算,增加500元投人只能增加1人接受义务教育,但实际上增加了3人,多出2人接受义务教育则是新增加成本所产生的边际效益。在采用边际效益分析方法进行绩效评估时,如果服务或产品的数量以及成本可以用两个连续的尺度表示出来,就可以计算两个(以上)方案的边际效益。例如两个警察局提供治安服务的成本可以用下面两个尺度来衡量:与每小时巡查相关的成本;已报告的、已阻止的、已调查的及已结案的针对财产的犯罪行为的数量。可以对两个警察局建立连续的成本-效益函数。一般说来,超过要求的最低效益又具有最低成本-收益比率的方案，往往具有更大的边际效益。
　　第四节行政绩效的制约因素及其克服途径
　　一、行政绩效的制约因素分析
　　(一)行政环境因素对行政绩效的制约行政组织是社会大系统中的一个子系统，其维护和运转受到社会的政治、经济、文化等环境因素的影响。行政绩效是行政组织的产出，环境的制约。虽然主要是行政子系统运转的结果,但在某种程度上,仍然受到其外部
　　1.经济体制的类型会制约行政组织的绩效
　　旧的计划经济体制导致机构臃肿、机构设置重叠、冗员很多、人浮于事，再加上计划经济时期在“以阶级斗争为纲”观点的指引下,政治压倒一切,不讲经济效益,也不讲行政效率,因此,行政没有绩效可言。这种由计划经济条件下形成的行政效率低的恶劣习惯，在一些政府机关的领导人和工作人员中仍然存在。他们对于行政管理没有紧迫感，不注重经济效益,也不讲行政效率。尽管从1978年以来,中国实行改革开放政策,并且已经放弃了计划经济的旧体制,转而实施社会主义市场经济的新体制。但是,这个转变至今远远没有完成,而计划经济体制下所形成的不讲效率的恶习却依然在人们头脑中有相当程度的存在。
　　2.政治制度和民主法制建设程度也制约行政绩效
　　在现代社会中,政治制度涉及政党、立法机关、行政机关和司法机关等权力中心之间的关系,也涉及公民和政府之间的关系。良好的法治环境,可以保证行政机关依法行政,保持行政过程的透明化、公开化和民主化,也可以降低行□□败和失误,提高行政工作人员的工作积极性,从而对行政绩效的提高产生积极的作用。
　　3.大众传播媒介对行政绩效的制约作用
　　大众传播媒介,如新闻、出版事业的自由和发展程度,包括社会民主意识的发展程度,都会在一定程度上促进行政组织的自律意识,有利于形成公正行政、公开行政的民主管理方式,提高行政绩效。相反，如果监督体制不健全,行政机构的外部监督和内部监督都存在着许多缺陷,监督也不够有力,就会使得行政效率低下的状况得不到有力的抨击和及时的纠正。
　　(二)行政体制因素对行政绩效的制约
　　行政组织有一套自己的体制和制度,用以维持组织的运转和发展。这种结构性的体制对于行政绩效往往起着根本性的制约作用。这主要表现在行政体制有不同于其他组织的特点。威尔逊认为政府不如企业有效的主要原因在于政府机构在更大程度上受到如下制约:①不能合法地保留其获取的收人并把它用于其工作人员的个人利益;②不能按照其领导人的喜好分配生产要素;③必须实现并非该机构自己选择的目标。奥尔森在《公共事业和私营企业管理:它们在所有不重要的方面是否基本上是相同的》一文中列出了政府管理部门与私营企业的若干种不同:①利益平衡与绩效,在政府的管理工作中,其重点主要放在对不同选民间的利益平衡方面,而在私营企业的管理中,更多的注意力是放在效率和竞争绩效方面;②基本要求,政府管理人员很少有一个明确的基本要求,而私营企业的管理人员的基本要求是利润、市场绩效和企业生存;③人事限制,政府的人事政策和行政管理更多的是在人事部门的控制之下,而私营企业的管理人员在管理下属方面,有相当大的自主权。
　　因此,行政机构在实现绩效管理方面有如下的制度障碍:
　　一方面,政府的活动受资金预算的限制。政府部门的资金来源于政府部门的预算,也就是说是通过分配而获得资金。私人部门通常将更多的资金、更多的资源分配给生产率最高的单位,它们不是裁减这些单位的资金,而是给它们更多的资源和报酬。而在政府部门通常会出现这样的情况,当某个公共部门降低成本时,就会面临着这样一种风险,即中央预算部门及更高行政官员会由此得出该机构所需资金减少的结论，并将资金分配到其他“需要”的地方去。
　　另一方面,政府部门的权力也受到限制。政府部门在决定自己应该做什么方面的权力是极其有限的,他们的权力受到立法机关、选民以及上级行政机关等的制约。由于政府部门的权力受到限制,因此，不能对剩余的收入进行自由的分配,剩余的收入只能通过有权机关进行统一分配,剩余部分只有一小部分由产生剩余收入的部门支配。在这样的制度下,对于政府部门来说,节约的成本大于节约的收益,政府部门的节约行为没有受到奖励而受到了“惩罚”其次,在官僚制政府中,往往会导致行政机构和人员自我膨胀,在行政事务和政府职责未增加的情况下,行政人员和行政机构的数量及政府的规模会不断扩大,从而增加了不必要的任务量和繁琐的办事程序,降低了行政效率。同时,随着在政府等级制度中的晋升,许多人被提拔到了他们所不胜任的工作岗位上,致使行政机构呈现自我衰变的趋势,这无疑也降低了行政绩效。
　　特别是由于机构臃肿、人浮于事的现象一旦严重起来，精简机构、安置和减少冗员的工作困难重重,就会使得行政效率很难得到有效的提高。机构重叠、行政权力分割不清,也会导致行政效率低。由于市场经济发展过程中产生许多新情况、引起许多新问题,因而在政府机构各管理部门之间出现许多新的管理范围和领域,这时,往往出现一些有利可图的事情各部门抢着去管,而一些无利可图的事情各部门都不去管的现象。这样当然导致行政效率低下。
　　(三)公务员素质对行政绩效的制约
　　1.公务员往往在主观上排斥绩效管理
　　行政机关通过官僚机构和公务员来运作。行政绩效管理正是旨在提高官僚机构与作为代理人的公务员的工作绩效的活动。作为代理人的公务员，是追求效用最大化的理性经济人,他们在决策时将成本和收益进行比较,他们的行为是依照效益最大化进行的。而且作为代理人的公务员,其行为和所作选择的责任与选择的效果归宿之间存在差别，他们不必为行为和选择负担责任。有的学者在分析官僚制的低效率时,指出了三个原因:①缺乏竞争,由于官僚体制中利润概念的缺失,使官僚没有受到要把他们的生产费用压缩到最低限度的压力;②政府部门并不关心费用问题;③国家官吏的确不能为所欲为,他们必须服从来自各方面的监督。
　　但是行政绩效管理将使公务员承担更大的成本,因为旨在降低成本、提高产出的行政绩效管理使他们面临着被降职、被裁员等惩罚的风险,并且现有的预算制度使绩效的提高反而面临着预算被削减,而不会给他们带来任何收益。现有的制度并没有为公务员提供风险和成本的补偿机制,行政绩效管理使他们的处境变得更糟而不是更好。公务员没有因为有效实施行政绩效管理受到奖励,反而被惩罚。在这样的情况下,公务员将选择抵制绩效管理而不是配合绩效管理。公务员对绩效管理有排斥心理,这本身就不利于行政绩效的评估、监督和提高。
　　2.公务员的知识水平、道德水平等职业素质必然制约着行政绩效公务员是行政工作的执行者,他们的举动和判断决定着行政行为
　　的质量和效果。行政道德是公务员的根本职业道德,公务员行政道德水平直接影响行政效率和服务水平。没有高度的责任意识和服务意识,没有良好的服务态度,公务人员的工作很难取得较高的绩效，行政效率和效益都要受到消极影响。
　　公务员的专业技术和职业技能也是保证高效行政的一个重要方面。英国在18世纪的几次公务员改革中都要求公务员接受通识教育和参加专门的考试,就是为了保证公务人员具备一定的知识素质和专业技能。现代社会发展日新月异,公共事务层出不穷也纷繁复杂,对公务员的能力要求越来越高,公务员的语言知识、法律知识和文化知识的水平也必须相应提高。
　　(四)行政绩效管理的制约因素
　　行政绩效管理是对行政组织进行目标和计划设定,并以此为基础对其进行资源配置规划和过程监控,最后对实现结果进行系统评估以求改进的过程。从某种意义上说,绩效管理代表着组织的全方位的管理工作,因为管理工作的目的就是提高绩效。然而，由于在行政绩效管理中自身存在着一些难以克服的制约因素,因而也影响了行政绩效的提高。
　　1.政府的产出在很大程度上难以量化
　　绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现,再据此进行绩效管理。此种做法在私营部门基本不构成问题,因为私营部门的服务是可以出售的。政府的绩效管理远比私营部门复杂，因为它要面临如何将公共服务量化的问题。由于行政组织是一种特殊的公共权力组织,所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出,它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格,这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。此外,政益数据。府缺乏提供同样服务的竞争单位,因此就无法取得可比较的成本与收
　　2.绩效管理项目本身存在的问题
　　行政绩效管理项目目标往往缺乏准确性。许多公共项目表述过于笼统，所反映的公共项目目标含糊而不具体。而且，公共项目目标隐含有价值判断和政治因素,很难形成社会全体成员的一致看法。公共项目决策者出于政治上的原因,往往故意把目标表述得模糊不清。这些都给评估测度标准的选择带来混乱,造成衡量评估项目目标实现程度的困难。由于对绩效很难进行实际评估,这就直接影响到行政绩效管理的实施,而绩效管理的滞后必然又制约行政绩效的提高。对于私营企业来说,绩效评估十分清晰,利润是衡量其收益的天然尺度,依据这个尺度,管理者可以对企业实行有效的绩效管理,不断提高企业绩效。但是,行政机关往往不能这样套用。
　　二、克服行政绩效制约因素的途径
　　(一)改革和创新经济体制、政治体制,强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境
　　一方面,市场经济体制、民主政治体制和法治理念,是当前我国最需要的行政环境。市场经济体制建立在社会化大生产的基础之上,经济资源主要是通过市场进行配置的。在市场中,生产什么、生产多少,都由供求关系决定,价格信息引导着生产要素的投人和转移,以追求运行效率的提高和交易成本的降低。市场经济健康发展的客观要求也在不断推动建立一个廉政、精干、高效、灵活的行政组织体系。政府为了创造良好的市场环境和投资环境,以吸引更多的投资,必须加快自身的发展,提高行政效率,简化行政审批手续,为市场提供更高效、更快捷的服务和公共产品,这就有助于行政绩效的提高。
　　另一方面，政治体制方面的不断完善和法治政府的建立,加强了对行政组织的监督和控制,为提高政府活力和创新能力提供了保障。由于政府具有排他性和独占性,使得公共物品的供给缺乏竞争,也不容易反映使用者们的主观意愿和价值偏好。完善政治体制,强化法治理念，可以将公民的偏好和意愿表达出来,对公共物品的数量和质量进行有效监督,促进政府不断进行自我检查和评估行政绩效。
　　(二)不断改革行政体制,进行政府的运行机制创新,做到决策、执行和监督相协调,以提高行政绩效
　　决策、执行、监督是政府运行的三个重要环节。决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正,才能全面提高政府的管理水平。
　　(四)建立和健全良好的行政绩效评估体系,完善行政绩效管理制度,提高行政绩效水平
　　1.绩效管理需要立法保障
　　立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一。要从立法上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为政府行政管理的基本环节,促使政府开展评估工作,以提高行政管理水平。从法律上树立绩效管理的权威性,绩效管理机构在政府中应具有相应的地位,享有调查、评估有关政府活动的权力,不受任何行政、公共组织或个人的干扰;评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府行政管理;评估活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度。颁布绩效管理工作的制度和规范,对行政管理过程中哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题,作出详细规定,使评估工作有法可依,有规可循,把绩效管理纳人一个正常发展的轨道。
　　2.公民参与机制是行政评估体系必不可少的条件
　　改善行政绩效管理的一个有效途径是引人公民参与机制。行政绩效管理本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念,行政绩效就应以顾客为中心、以顾客的需要为导向,树立代表公民取向的绩效观。这样的绩效管理不但能帮助政府以民众的需求目标为运作和努力的方向,还能形成“鱼缸效应”,使政府运作像“玻璃缸里的金鱼”随时受公众的监督。另外,公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象。在公共服务设计中引人“使用者介人”机制,通过公民的参与将事实(硬件资料数据)与价值取向(公民偏好)结合起来,增加指标体系的社会相关性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目,以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好。
　　3.必须建立健全合理有效的评估体制
　　行政部门内部的评估机构主要是负责协调公共项目的管理，通过对公共项目实施的检查、回顾和总结，发现问题,吸取经验和教训，为改进未来决策提供依据和建议。立法、审计部门的评估机构主要是进行公共项目实施的审计和监察,向立法机关、政府以及公众公布评估结果。在全国各级人大机关建立必要的评估机构,评价和监督政府在公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程及其效果,把评估作为监督政府公共管理的有效手段,促进我国公共管理的民主化。同时,应该借鉴国外咨询机构发展的经验,鼓励和发展民间中介评估组织。政府部门、立法机关的评估工作可委托民间中介评估组织来完成,以节省大量的公共资源。
　　4.建立完善的信息系统
　　绩效管理所需要的信息量大,涉及的部门多,信息来源渠道广泛。首先,应组织专门力量,从全国性角度,收集国家有关政治、经济、社会、文化、军事等各个方面的信息、资料和数据,进行必要的统计、归纳、整理和加工，根据国家的社会发展目标以及社会、政治、经济方面的政策，制定出应用于绩效管理的相关指数、指标和标准的评估指标体系。其次,应建立有效的评估信息传递网络,把绩效管理的结果尽快反馈和扩散给有关各方,有助于及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷,增强公共项目的持续能力,完善公共项目管理。此外,要充分利用电子计算机和现代通信技术,把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展的评估工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等,汇集形成全国性的绩效管理数据库,实现评估信息系统网络化。