清初赋役,是依照明朝万历年间钱粮则例和旧额,经过清核,基本上按一条鞭法的办法,将正、杂、本、折钱粮,开列易知由单,汇总统一征收。除沉重的正额赋银外,还有盐课、茶税、渔税、牙税、契税、当税、关税等各种名目的杂税。此外,还有花样繁多的各种额外加敛。例如“折耗”,即在征收漕粮时,先有“斛面浮收”,而后又发展成“折耗”。就是指征收来的漕粮集中发运时,也有仓储、运输上的损耗,同样亦可向百姓多征粮食,称为“羡余”。还有借口粮食存放仓库时,要有“鼠耗”、“雀耗”等耗损,故加收一部分折耗粮。
火耗是明清地方政府私自征收、自筹自用的一种附加费。自从明代中叶实行一条鞭法后,各地普遍实行田赋征银,因民间交纳的大多是零碎银两,各州县政府借口百姓上缴来的税银需熔铸成五十两一个的标准银锭,以便送库保存,有火炼之耗损,再加在返解送的耗费,所以要“稍取盈以补折耗”。所以在征收田赋时,要加征火耗费。实际上,熔铸碎银的损耗极小,耗损率只为1%~2%,然而地方官吏在征敛时要多于此20倍以上,要加耗20%~30%,有时更高。实际上地方官把这项敲剥的收入,都装入自己的腰包。
而把上述羡余火耗两项合称“耗羡”,从来就没有法定标准,全凭各地衙门按“老规矩”征收,所以叫“陋规”。清初,征收火耗较明代有过之而无不及,人民不堪重负。清廷曾严厉禁止征取火耗,但“禁之而不能”。主要原因就在于自明代以来,火耗收入一直是供应地方经费开支尤其是弥补官俸不足的重要来源
这本来是山西巡抚诺敏和布政使(相当于省长)高成龄在雍正元年的奏论,历史证明火耗归公取得了明显的成效:一是加强了中央集权,削弱了地方财权,一向由地方支配的火耗收入转为中央集中控制和管理,增加了地方政府对中央的依赖程度;二是遏制了地方官吏私自滥征加派的歪风,澄清了吏治。火耗归公后,中央对各省征收火耗银由过去的暗收复为明收,并规定征收率,大大遏制了地方官吏滥征加派之风。同时,中央拨补地方行政开支不足,发放地方官吏养廉银两,促使地方官吏大大减少了腐败作为;三是减轻了百姓负担。火耗归公后,各省火耗率一般固定在10%-15%左右,百姓负担大减;四是大幅增加了中央财政收入。仅仅十几年时间,国库存银由康熙末年的800万两增加到雍正末年的6000万两。